Wie bestiert Nederland? In de serie ‘Anatomie van de macht’ pelt politiek redacteur Eric Vrijsen de Nederlandse instituties af. De Tweede Kamer heeft het in Nederland officieel voor het zeggen. Toch is het lastig om te spreken van dé macht van hét parlement.
De ‘geur van wilde beesten’ hangt er nog af en toe. Dat zijn de spannende momenten. Dan weigert het kabinet informatie te verstrekken, bijvoorbeeld over de bevindingen van Nederlandse inlichtingendiensten inzake chemische wapens in Syrië, over de moeizame onderhandelingen met een groot bedrijf over een belangrijk contract of over de mislukte reddingsactie met een helikopter van de Koninklijke Marine voor de kust van Libië. Opeens trekken de Kamerfracties van links tot rechts één lijn. Híer met die informatie! We willen op de hoogte worden gesteld, desnoods achter gesloten deuren!
Want in Nederland heeft de Tweede Kamer het voor het zeggen. Een kroonprins die wil trouwen, een minister die geld wil uitgeven, een Nederlandse militaire missie naar een Afrikaans land of een reddingsactie voor Nedcar. Het parlement vertegenwoordigt ‘het gehele Nederlandse volk’ en kijkt over de schouder van de regering mee om ten slotte wel of geen groen licht te geven.
Maar de Kamerfracties – het zijn er altijd negen, tien of elf – treden zelden op als gesloten front. Doorgaans is de Tweede Kamer onderling verdeeld. Daardoor is het lastig om te spreken van dé macht van hét parlement.
In de dagelijkse praktijk kiezen de regeringsfracties die samen een meerderheid vormen, de kant van het kabinet en staat de oppositie met tamelijk lege handen. Zeker de helft van de Kamer raakt verstrengeld met de uitvoerende macht waarop hij toezicht dient te houden. Dat ondergraaft de staatsrechtelijke positie van de Tweede Kamer als controleorgaan. Van de weeromstuit gaan de oppositionele fracties ‘schieten op alles wat beweegt’ in het regeringskamp.
Gelukkig zijn er momenten dat oppositie en coalitie zich gezamenlijk tegenover het kabinet scharen. Dan krijgt de Kamer iets collegiaals over zich: opkomen voor de belangen van ‘dit huis’ en met z’n allen stelling nemen tegen de heersende macht. Op zulke momenten weet iedereen het weer: als het erop aankomt, dan wint de volksvertegenwoordiging.
De bevoegdheden van de Kamer zijn
eigenlijk de bevoegdheden van de oppositie. Die moet de regeringsfracties meetrekken in de controle namens het volk op de ministerraad. In het hinderlijk volgen van degenen die het staatsapparaat beheersen. De Kamer is er om weerwerk te bieden en de oppositie moet daartoe het initiatief nemen.
Wetgevende macht
In theorie bezit de Tweede Kamer de wetgevende macht. Maar in de praktijk zijn het de ministers en de departementale ambtenaren die de wetsontwerpen opstellen, waarmee een Kamermeerderheid min of meer bij voorbaat instemt. Daarnaast is de Kamer ’s lands vergaderzaal. Het rituele theater van de macht. Het podium waarop maatschappelijke meningsverschillen worden beslecht. Niet alleen de inhoud, ook de vorm is daarom belangrijk. De Kamer laat zien hoe Nederlanders hun onderlinge conflicten verbaal uitvechten en zich naderhand weer met elkaar verzoenen. Als in het parlement PVV-fractieleider Geert Wilders en VVD-premier Mark Rutte elkaar te lijf gaan met ‘Doe normaal, man!’ en ‘Doe zelf normaal, man!’, dan is de burgerij geschokt. Zó gaan we hier niet met elkaar om. Het Binnenhof moet het goede voorbeeld geven. Dat is het belang van het dagelijkse politieke toneel voor de samenleving. Het parlement laat zien hoe burgers met tegengestelde belangen de omgangsvormen kunnen polijsten. Daarom is die rol van de Kamervoorzitter ook zo belangrijk. Voorzitter Anouchka van Miltenburg (VVD) herinnert niet alleen de geachte afgevaardigden, maar het hele land er elke vergaderdag aan dat er procedures zijn om te voorkomen dat een geëmotioneerde vergadering uit de hand loopt. ‘Wilt u via de voorzitter spreken!’ Voorheen waren de Kamervoorzitters altijd mannen, maar de laatste vijftien jaar waren er één mannelijke en drie vrouwelijke voorzitters. Dat kan geen toeval zijn. De Nederlandse vergadercultuur heeft behoefte aan een moederkloek.
De laatste jaren maakt de Tweede Kamer een nogal tobberige indruk. Elke dinsdag is er een ‘vragenuurtje’ en terstond beginnen volksvertegenwoordigers te hyperventileren. Te veel vragen naar de bekende weg. Een lawine van spoeddebatten. Altijd weer die waan van de dag. Talloze amendementen en moties die door belangenorganisaties worden ‘ingestoken’. Heftige symboolpolitiek en onvoldoende aandacht voor de grote onderwerpen. En morgen is iedereen alles weer vergeten.
De parlementsleden twijfelen steeds vaker aan het nut van die hectische gang van zaken. Ze zoeken wanhopig naar een doeltreffender werkwijze. ‘Zelfreflectie’ wordt het tegenwoordig aan het Binnenhof genoemd en ondanks dikke rapporten houdt het maar niet op.
Het zou goed zijn als de leden zich realiseerden dat de Kamer eigenlijk altijd al aan zichzelf twijfelde. PvdA’er Anne Vondeling, Kamervoorzitter van 1972 tot 1979, schreef in 1976 Tweede Kamer, lam of leeuw? Hijzelf vond: leeuw. Maar heel erg zeker was hij daar ook weer niet van, want zijn boek mondt uit in de oproep aan Kamerleden om zichzelf niet te verliezen in triviale en lokale kwesties.
Helaas blijkt dit alles aan dovemansoren gericht, want de klacht dat de Kamer neuzelt, blijft actueel. Vooral politici van de oppositie hekelen de nutteloze ADHD-show. Tegenwoordig is het VVD-fractieleider Halbe Zijlstra die moppert dat de Kamer staatsrechtelijke wapens hanteert als waren ze ‘een klappertjespistool’.
Het is daardoor mode geworden om op het parlement neer te kijken. Om de voorzitter bij de minste verspreking neer te sabelen als een onzekere schooljuf. Om een ‘ophokplicht voor volksvertegenwoordigers’ te bepleiten.
Dat is onterecht. In het politieke proces is de Tweede Kamer cruciaal. Vrijwel elke staatsactiviteit vereist wetgeving. De uitvoerende macht heeft daarom voortdurend een paraafje van het parlement nodig. Dat dwingt bewindslieden om met hun plannen in de openbaarheid te treden. Was de Tweede Kamer er niet, dan opereerden ministers in het geniep. Dankzij de Kamer is er transparantie.
Inzichtelijkheid van de besluitvorming is het wezen van de democratie. Dat vereist een Tweede Kamer die, naar het woord van Hans van Mierlo (D66), zonodig ‘de locomotief van de macht tot stilstand brengt’.
De rol van het parlement is in de loop der tijd aan verandering onderhevig. In de
jaren zestig van de vorige eeuw hadden de leiders van de regeringsfracties in de
Kamer sleutelposities in de politiek. Mannen als Carl Romme (KVP), Norbert Schmelzer (KVP), Marinus van der Goes van Naters (PvdA) en Pieter Oud (VVD) konden een premier maken of breken. Naderhand verschoof het zwaartepunt naar de minister-president, doordat de coalitiefracties zich lieten ketenen aan een Regeerakkoord. Zij zaten vastgeklonken aan het beleid waarvoor ze aan het slot van elke kabinetsformatie hadden getekend. Daarmee was de Tweede Kamer gedegradeerd tot een stempelautomaat van elders genomen beslissingen. Alleen in de formatie verzilverden Kamerfracties hun macht.
Die teloorgang hing samen met de verzorgingsstaat, die steeds verder werd uitgebreid. Daardoor veranderde de wetgeving van karakter en devalueerde het parlement. Voorheen waren wetten de codificatie van maatschappelijke gedragsregels. De wetgever legde gewoon vast wat iedereen eigenlijk al wist of vond. Maar nu ging de overheid het welzijn van de burgers waarborgen en waren er wetten nodig om de samenleving te veranderen en mensen ergens toe aan te zetten. De wetgever ging over van codificatie naar modificatie. Die taakopvatting was ambitieuzer dan de Tweede Kamer kon waarmaken. Het aanzien van het parlement is dienovereenkomstig geslonken.
Gefrustreerd
De kiezers raakten gefrustreerd en vooral sinds 1994 werden de electorale trends grillig. De oude situatie was een centrumlinkse regering tegenover een rechtse oppositie of, omgekeerd, een centrumrechtse regering tegenover een linkse oppositie. Maar na 1994 ontstond een situatie waarbij een middencoalitie in het parlement de linkse en rechtse oppositiefracties tegen elkaar kon uitspelen. Oppositie werd een corveeklusje, of zoals CDA’ers met veel gevoel voor bijbels pathos zeiden, ‘een tocht door de woestijn’.
Pas nadat de verkiezingsuitslagen nog wispelturiger werden en – vanaf 2010 – meerderheidsvorming uitzonderlijk lastig werd, won het parlement weer aan invloed. Premier Mark Rutte (VVD) moet onder het huidige onzekere electorale gesternte bijna permanent onderhandelen met oppositiefracties. Telkens moet hij zich vergewissen van voldoende steun in de Tweede en Eerste Kamer. Eind 2010 zat hij met een kat op schoot bij een medewerker van GroenLinks om met toenmalig fractievoorzitter Jolande Sap de ins en outs van de militaire missie naar Afghanistan (Kunduz) te bespreken. Zó ver reikt dus de macht van de oppositie in de Tweede Kamer. Maar het was van korte duur. De verkiezingen van 2012 veegden GroenLinks praktisch van de kaart.
Want oh, wat is het een moeilijk vak, oppositieleider spelen. Rutte heeft wel eens gezegd dat hij het nu makkelijker heeft dan in de periode 2006-2010, toen hij als VVD-fractieleider het kabinet-Balkenende attaqueerde. Hoe kan een oppositieleider zijn macht maximaal uitbuiten? Wat moet hij doen om grip te krijgen op het regeringsbeleid?
In 1967 publiceerde PvdA-ideoloog en latere minister Ed van Thijn een tekst die nog immer van toepassing is. ‘De actualiteit van Lord Bolingbroke’s parlementaire oppositie’ heette het artikel in het tijdschrift Socialisme & Democratie. Bolingbroke was aan het begin van de achttiende eeuw lid van het Hogerhuis. Het Britse parlement was toen net bezig de macht van koning George I en zijn ministers in te tomen. De volksvertegenwoordiging had het budgetrecht verworven. Voortaan mochten de dienaren van de Kroon pas geld uitgeven als het parlement daarmee instemde.
Bolingbroke voerde de oppositie aan en stelde zichzelf vijf voorwaarden voor goed functioneren. 1) De oppositie moest
homogeen zijn, geen verbrokkeld zootje tegenstanders van de zittende macht.
2) De oppositie moest inhoudelijke vastigheid tonen. 3) Ze moest systematisch te werk gaan en voortdurend hameren op dezelfde punten. 4) De oppositie moest een echt alternatief bieden. 5) Ze moest inspelen op buitenparlementaire ontwikkelingen en maatschappelijke gevoelens.
Kom daar maar eens om! Bolingbroke’s wijze lessen worden genegeerd. Ook onder het kabinet-Rutte II – dat niet beschikt over voldoende steun in de Eerste Kamer en daarom al in de Tweede Kamer probeert steun te verwerven van oppositionele partijen – reageren de fracties vooral bits op elkaar, terwijl ze zich beurtelings laten paaien. Daardoor raakt de oppositie verbrokkeld. De grote jongens van PVV en SP wentelen zich in boosheid en verontwaardiging. Een paar kleintjes – D66, ChristenUnie en SGP – laten zich door Rutte II inpalmen. En het CDA stuitert heen en weer tussen beide opties. Het gevolg: 1) Homogeniteit is nu ver te zoeken. 2) Fractieleiders ontlenen de kracht van hun argumenten vooral aan de stand van hun partij in de peilingen van Maurice de Hond. 3) Ze laten de media hun agenda voorschrijven en vallen terug op gelegenheidsargumenten. 4) Iedereen snapt dat er geen alternatief is voor Rutte-Asscher, want een kabinet Wilders-Roemer-Buma zou meteen uiteenvallen.
5) Ter ondersteuning van het oppositionele werk in de Kamer beleggen oppositiepartijen hooguit een burgerprotest op het Malieveld, om in de journaals de indruk te wekken van een massale bijeenkomst.
Het resultaat is dat de Tweede Kamer als machtsinstituut staat droog te koken op een gloeiende plaat. Voordat de schroeilucht zich echt kon verspreiden, sloot Rutte dit najaar een deal met D66 en de christelijken. Daarmee redde hij zijn kabinet uit de gevarenzone. Het parlement kon weer even zachtjes doorpruttelen.
Het was een noodgreep om uit de politieke impasse te komen, maar voor de promotie van de Tweede Kamer als instituut is het jammer. De grondwettelijke positie als ‘vertegenwoordiger van het gehele volk’ komt niet uit de verf als een paar fractieleiders een deal sluiten en een minimale meerderheid bij elkaar sprokkelen. Zo’n akkoord is een heimelijke samenzwering tegen de rest van het land.
‘Het parlement is mijn eten en drinken,’ schreef Vondeling in zijn Lam of leeuw? Maar telkens zijn het toch weer de politieke partijen en hun kortstondige electorale belangen die de keuken domineren.