Bepaalt Trump Amerika’s buitenlandbeleid in zijn eentje?

De onlangs vertrokken Nationaal Veiligheidsadviseur John Bolton heeft het besluitvormingsproces in het Witte Huis ingrijpend veranderd, schrijft Roberta Haar. Meer dan ooit bepaalt het grillige karakter van Donald Trump het buitenlandbeleid van de Verenigde Staten. Is dat wenselijk?

(For the English version of this column, click here)

Vorig jaar schreef ik een column waarin ik me afvroeg welke impact John Bolton, ‘oorlogshavik’ en destijds Trumps nieuwe Nationaal Veiligheidsadviseur (NSA), zou hebben op het veiligheidsbeleid van de Verenigde Staten. Mijn conclusie was dat het vooral slecht zou uitpakken voor de multilaterale diplomatie en de trans-Atlantische relaties. Nu Bolton het Witte Huis heeft verlaten, is het aan de deskundigen om zijn nalatenschap en invloed op Amerika’s buitenlandbeleid te beoordelen. De consensus luidt dat Bolton veel normen aan zijn laars lapte en volgens ten minste één deskundige is hij verantwoordelijk voor het ‘kapotmaken’ van de Nationale Veiligheidsraad, het orgaan dat de president adviseert over veiligheidskwesties. Is het waar dat hij medeverantwoordelijk is voor het om zeep helpen van het besluitvormingsproces?

Nationale Veiligheidsraad overbodig gemaakt

In september beweerde John Gans, onderzoeker aan de University of Pennsylvania, in dagblad The New York Times dat Trumps derde Veiligheidsadviseur uiteindelijk verantwoordelijk zal worden gehouden voor het vernietigen van de Nationale Veiligheidsraad, ‘het ingewikkelde systeem dat Amerika’s buitenlandbeleid heeft bepaald sinds het einde van de Tweede Wereldoorlog’. Gans bracht onlangs een boek uit over de Veiligheidsraad en beschikt dus over een historisch perspectief.

Het is duidelijk dat Bolton, in tegenstelling tot zijn voorgangers, het coördineren van de beleidsmakers niet als zijn taak zag. Gans schrijft dat ‘Bolton Trump overtuigde dat hij de Nationale Veiligheidsraad helemaal niet nodig had om besluiten te nemen’. Het proces dat Bolton probeerde in te voeren, bestond uit slechts twee componenten: hij zelf en de president, en samen zouden zij het buitenland- en veiligheidsbeleid vormgeven.

Deze managementstrategie past natuurlijk goed bij de voorliefde van president Trump om belangrijke besluiten te nemen met zo min mogelijk adviseurs om zich heen. Maar terwijl Bolton zichzelf zag als een van de laatst overgebleven adviseurs, zag Trump dat niet zo, zeker niet na onderlinge botsingen over Noord-Korea, Iran, Venezuela en Afghanistan. In plaats van beleid te maken met de president, is Bolton het Witte Huis uit getweet. Gans denkt dat een vierde Veiligheidsadviseur het zeventig jaar oude proces niet zal herintroduceren, aangezien niemand de president kan overtuigen dat het nog relevant is.

Typerende stijl

Gans laat in zijn analyse onvermeld dat het verbreken van normen typerend is voor Trumps regeerstijl. Hij ontwijkt voortdurend de bestuurlijke controles en probeert kwesties te regelen buiten de gangbare kanalen om, bijvoorbeeld door zijn persoonlijke advocaat Rudy Giuliani met buitenlandse officials te laten praten. In 2017 zette Trump druk op zijn toenmalige minister van Buitenlandse Zaken Rex Tillerson om Justitie ervan te overtuigen te stoppen met een onderzoek naar een Iraans-Turkse goudhandelaar – die toevallig ook een cliënt van Giuliani was. Tillerson en anderen in de Oval Office reageerden geschokt op Trumps verzoek. Intrigerend is dat het laten vallen van die zaak ook een prioriteit is voor de Turkse president Recep Tayyip Erdogan.

Dan zijn er Trumps pogingen om buitenlandse leiders zover te krijgen dat ze complottheorieën over zijn politieke rivalen onderzoeken. Het inmiddels beruchte telefoontje op 25 juli met de Oekraïense president Volodymyr Zelensky is het bekendste voorbeeld, maar dat is niet de enige leider die Trump heeft verzocht diens politieke belangen te dienen. Afgelopen maand vroeg Trump aan de Australische premier Scott Morrison om de Amerikaanse justitieminister William Barr bij te staan in zijn pogingen het onderzoek van Robert Mueller in diskrediet te brengen.

Trump stuurde Barr ook op pad om in het geheim af te spreken met agenten van de Australische, Italiaanse en Britse inlichtingendienst, opnieuw met het expliciete doel het onderzoek van Mueller onderuit te halen. Blijkbaar is de uitkomst van dat onderzoek (dat er niet genoeg bewijs was dat Trump samenspande met de Russen bij de afgelopen presidentsverkiezingen) niet goed genoeg voor de president. Trump wil dat zijn naam wordt gezuiverd, waardoor hij bewijs zoekt voor vergezochte theorieën die loyalisten als beleidsadviseur Stephen Miller opvoeren.

Geen sloten op de deur

De zorgwekkende observatie van Gans is dat Boltons vernietiging van de Nationale Veiligheidsraad een van de laatste instituties heeft verzwakt die kunnen voorkomen dat Trumps grillige oordeel de leidraad vormt voor het buitenlands beleid. Wanorde rond een voorgestelde vredestop met de Taliban in Camp David (nog wel gepland op 9/11, de dag in 2001 van terroristische aanslagen op onder meer het World Trade Center in New York) en, na een telefoontje met Erdogan, Trumps plotselinge besluit de Syrische Koerden niet meer te steunen in hun strijd tegen IS, laten zien dat we te maken hebben met impulsief buitenlandbeleid zonder sloten op de deur.

Aangezien Trumps vierde Veiligheidsadviseur, Robert O’Brien, het naoorlogse systeem niet meer kan repareren, kunnen we concluderen dat het besluitvormingsproces voor Amerika’s buitenlandbeleid gedurende de rest van Trumps ambtstermijn kapot is. En dat geldt misschien nog eens vier jaar, mocht Trump in 2020 worden herkozen.

De enige troost die we kunnen halen uit de analyse van Gans is dat we dit al eerder hebben meegemaakt. President Franklin Delano Roosevelt voerde een buitenlandbeleid met slechts een handjevol adviseurs, tot eind jaren veertig het Congres, militaire leiders en Roosevelts opvolger, Harry S. Truman, de 1947 National Security Act bedachten. De Nationale Veiligheidsraad en de Veiligheidsadviseur werden in het leven geroepen, die de Verenigde Staten hielpen lastige mondiale spanningen als gevolg van de Koude Oorlog te tackelen.

Als de Verenigde Staten de middelen hadden om instituties op te bouwen na Roosevelts dominante stijl, kan het nu ook de middelen vinden om na Trumps egocentrische beleid de benodigde structuren en processen te versterken. Er staat te veel op het spel – voor wie na Trump aantreedt– om geen betrouwbaar raamwerk te hebben waarmee het buitenlandbeleid kan worden bepaald.