China’s grote (en enige) vriend in de EU is Viktor Orbán

Telkens als de Europese Unie (EU) politiek of economisch een vuist wil maken tegen China, is er één land dat dwarsligt of de maatregelen met een veto blokkeert. Als politieke vrienden werken Xi Jinping en de Hongaarse premier Viktor Orbán op veel gebieden samen, met als meest recente voorbeeld de levering van Sinopharm-vaccins tegen het coronavirus. Hoe nauw is hun band?

1.

Hoe hecht is de economische relatie tussen China en Hongarije?

Volgens Frans-Paul van der Putten, coördinator van het Clingendael China Centre, valt het allemaal wel mee met het economische belang van China voor Hongarije. ‘Dat moet je ook weer niet overdrijven,’ zegt hij tegen EW.

‘Er zijn wel investeringen vanuit China in Hongarije. Maar zowel voor de investeringen als voor de handel geldt dat die relatie veel sterker is met de West- Europese landen, in het bijzonder Duitsland en het Verenigd Koninkrijk.’

Wat Orbán er dan aan heeft? ‘De samenwerking met China is voor de Hongaarse premier vooral een manier om zich te kunnen afzetten tegen de EU,’ zegt Van der Putten. ‘De vriendschappelijke banden met China tonen dat Hongarije alternatieven heeft en niet geheel afhankelijk is van de Unie. Rusland speelt voor Orbán een soortgelijke rol.

‘Er is een tijd geweest, vanaf 2012, dat Midden- en Oost-Europese landen grote verwachtingen hadden van China. Toen leefde de overtuiging dat China een grote economische speler zou worden in de regio en ervoor zou kunnen zorgen dat Midden- en Oost-Europese landen economisch minder afhankelijk zouden worden van West-Europa.

‘Er werd een samenwerkingsverband opgezet met de naam 16 + 1, dat werd aangestuurd door de regeringsleiders van 16 Midden- en Oost-Europese landen plus China. De landen zouden vanaf 2012 jaarlijks een gezamenlijke top houden.

‘Maar veel van die landen raakten al snel teleurgesteld en haakten min of meer af. Economisch gezien leverde het niet zoveel op als gedacht. Bovendien leidde de toenadering tot spanningen met West-Europa: de Europese Commissie zag de jaarlijkse top als zeer bedreigend. Het imago van China in Europa is de laatste jaren enorm verslechterd.’

Inmiddels zijn er nogal wat wrijvingen ontstaan tussen Orbán en de EU. Daarom is het volgens Van der Putten voor Hongarije politiek gunstig om de relatie met China warm te houden. Het is een tegenwicht tegen de invloed van de Europese Unie.

‘Het is interessant om Polen en Hongarije te vergelijken, twee grote landen in Midden-Europa. Ook Polen kent spanningen met de Europese Unie. Maar waar de Hongaren naar China toebuigen, neemt Polen juist afstand van de Volksrepubliek en richt het zich op Amerika. Ook omdat de Polen voor hun defensie tegen Rusland een beroep willen kunnen doen op de Amerikanen. Maar de relatie tussen China en Amerika is sterk verslechterd, en de Amerikanen willen dat Polen partij kiest. Zo blijft Hongarije over als enige EU-lidstaat die hechte diplomatieke banden onderhoudt met China.’

2.

Welke voordelen zijn er voor China?

Volgens Van der Putten beschikt China door de nauwe band met Hongarije min of meer over een veto binnen de EU bij belangrijke beslissingen. ‘Als China zo’n besluit beschouwt als iets wat in zijn nadeel is – bijvoorbeeld als het gaat om de Europese overtuiging dat China de mensenrechten schendt – dan is het prettig om te weten dat er ten minste één land in de Europese Unie is dat vaak bereid is om daartegen te protesteren of zijn vetorecht te gebruiken. Het remt het Europese vermogen om iets te doen waar China niet blij mee is. Hongarije is daarin een relatief betrouwbare partner.’

3.

De economische banden moeten we dus niet niet overdrijven, zegt u. Maar hoe zit het dan met de trein tussen Belgrado en Boedapest?

Van der Putten: ‘Tijdens de 16+1-bijeenkomsten is veel gepraat over de nieuwe infrastructuur voor Midden- en Oost Europa. China zou die financieren. Dat is lang niet allemaal van de grond gekomen. Maar het grote project waar wel schot in zit, is die spoorlijn, al is die nog niet af.

‘Je moet eigenlijk terug naar de tijd, zo rond 2015, dat die plannen werden gemaakt. China nam zich in 2013 iets grandioos voor: het Belt and Road Initiative, de Nieuwe Zijderoute. Daar zouden Midden- en Oost-Europa deel van worden, want het doel was om de transportverbindingen tussen China en Europa te verbeteren.’

Een manier om dat te bereiken was het verbeteren van de verbindingen tussen de Middellandse Zee en  Midden-Europa. ‘Veel handel tussen Europa en China is in feite handel tussen Duitsland en China. En die Duits-Chinese handel gaat voor een groot deel via Nederland en België. Het is aantrekkelijk voor zowel China als de landen in Midden- en Zuidoost-Europa, als een deel van die Duits-Chinese handel via die landen gaat lopen. Goederenverkeer trekt internationale bedrijven en investeringen aan. En Hongarije ligt erg centraal. Die oplossing biedt China alternatieve handelskanalen. Dat niet alle handel via kritische landen als Nederland en Duitsland loopt, maar ook via landen die op China’s hand zijn.’

Een goed voorbeeld zijn de Chinese investeringen in het Griekse Piraeus sinds 2009. De haven daar is enorm uitgebreid de afgelopen tien jaar. ‘De Chinezen willen die haven verbinden met Midden-Europa en Duitsland. De spoorlijn tussen Belgrado en Boedapest past in dat grotere plan.’

Maar Van der Putten denkt niet dat de Chinezen het nog steeds zo hadden gedaan. ‘De EU zit er nu veel meer bovenop om ontwikkelingen als deze te voorkomen, want zij beschouwt ze als onwenselijk. Hongarije is lid van de EU en Servië niet, dus Servië kan zelf over de aanleg van dat traject beslissen. Maar dat een EU-lidstaat zomaar begint aan zo’n groot project, gefinancierd door de Chinezen en zonder dat eerst af te stemmen met de rest van de Europese Unie, dat zou nu hebben geleid tot veel meer Europese druk.

‘Dat maakt het voor China ook minder aantrekkelijk, omdat China juist probeert onnodige spanningen met de EU te vermijden. En het levert voor de bouw van die spoorweg natuurlijk een enorme vertraging op. China doet liever projecten die economisch meer te bieden hebben  en die politiek gezien minder gevoelig liggen. En deze spoorlijn draagt commercieel gezien misschien wel helemaal niet zoveel bij, niet voor Hongarije, niet voor China zelf.’

Een ander grootschalig project is de aanleg van een Chinese universiteitscampus in Boedapest. ‘Dat is ook iets waarvan China graag had gezien dat het in heel veel Europese landen was gebeurd,’ zegt Van Der Putten. ‘Voor Hongarije is de kans groot dat slimme Chinese studenten naar het land komen. In China worden onderwijs en onderzoek als een belangrijk onderdeel gezien van het sterker  maken van het land. Internationale samenwerking via universiteiten wordt enorm aangemoedigd door de Chinese overheid.’

4.

Wat moet Brussel doen? Stelt de EU zich minder streng op bij een dossier als de Hongaarse antihomowet omdat het Hongarije anders in de armen van China drijft?

‘Ik zie geen bewijzen dat dat zo is. Het China-beleid van Hongarije heeft helemaal niet zo’n sterke basis. Het is meer zo dat het Orbán zelf goed uitkomt om de banden met China goed te houden en er op bepaalde momenten gebruik van te maken. Het is absoluut niet zo dat Hongarije wordt bestuurd door China.

‘In maart was er een enorme rel tussen de EU en China omdat de Unie samen met het Verenigd Koninkrijk, Amerika en Canada sancties afgekondigde wegens  mensenrechtenschendingen. Die Europese sancties werden niet geblokkeerd door Hongarije. Hongarije tekende wel protest aan, maar gebruikte zijn veto niet. Dat duidt erop dat Hongarije niet in alle gevallen doet wat China het liefste wil. Hongarije is niet zomaar een instrument van China, maar maakt heel bewust gebruik van die band.

‘De EU weet dit allemaal ook wel. Uiteindelijk is er niet heel veel meer uit die relatie te halen dan wat er nu al gebeurt. Dat tempert de angst dat Hongarije steeds dieper in de armen van China wordt gedreven.

‘Er liggen nog twee vragen open voor de EU. De eerste is: hoe ga je om met het gegeven dat het Europese China-beleid soms wordt geblokkeerd doordat er één land niet meedoet? Wat je daartegen kunt doen, is op sommige momenten niet namens de gehele Europese Unie spreken, maar namens de EU-min-één-land. Niet de beste oplossing, maar wel een alternatief als het ideaal niet bereikbaar is.  Kijk naar praktische manieren om om te gaan met onenigheid binnen de EU.

‘De tweede vraag is: in hoeverre gaan de Hongaren banden aan met China die gevolgen hebben voor de rest van de EU? De Hongaren kunnen in veel gevallen zeggen: dit is een bilaterale kwestie waar wij zelf over beslissen. Maar stel dat Chinese bedrijven zich vestigen in Hongarije en lokaal bedrijven overnemen. En die bedrijven doen vervolgens vanuit Hongarije overnames of ondernemen activiteiten in de rest van Europa? Als ze zich niet eerst in Hongarije hadden kunnen vestigen, zou dat veel moeilijker zijn geweest.’

Volgens nieuwe EU-regelgeving kunnen landen die Chinese investeringen accepteren daarop worden aangesproken en moeten zij die investeringen administreren. Zo werkt volgens Van der Putten de Europese Commissie aan instrumenten om ook een lidstaat als Hongarije meer in het gareel te houden. ‘Al is dwang moeilijk te concretiseren, want wat heb je uiteindelijk voor middelen achter de hand? Dat is de aard van de EU, de opzet van de samenwerking: de basis is vrijwilligheid, niet dwang.’

Drijft Hongarije verder af naar China? Dat verwacht Van der Putten niet. ‘Er is helemaal niet zoveel wat Hongarije afhankelijk maakt van China. En het is net zo goed andersom. Doordat de rest van de Unie zo kritisch is geworden over China heeft Orbán een sterkere positie gekregen tegenover de Chinezen. Hij is immers de enige redelijk betrouwbare vriend in de EU die China nog heeft.’