De juridische houdbaarheid van belastingwetten is vaak een puinzooi, met gedoe tot gevolg

De laatste tijd wordt steeds vaker en masse bezwaar gemaakt tegen een aanslag. Aanleiding is veelal een in de media uitgedragen opinie dat de Belastingdienst een rechtsvraag die grote groepen belastingplichtigen raakt, te streng heeft beoordeeld. Of erger, dat de wet waarop de aanslag is gebaseerd, strijdig is met hogere regelgeving. Veel belanghebbenden tekenen dan veiligheidshalve bezwaar aan tot behoud van rechten. Gevolg: een hoop administratief gedoe en – nog erger – afbrokkelend vertrouwen in de overheid. Extra werk, kosten en ergernis vormen de maatschappelijke prijs die daarvoor moet worden betaald.

Kwaliteit van wetgeving en de wijze van uitvoering moeten daarom meer overtuigingskracht krijgen. Te vaak steunen fiscale wetten zwaarder op politiek opportunisme dan op goed doordacht beleid. De ellende van box 3 en de Toeslagenaffaire laten zien waar dat toe leidt.

Sinds 1 april 2003 hebben we een juridisch instrument om grootschalige bezwaarreacties te reguleren. De staatssecretaris van Financiën kan een vloedgolf van bezwaarschriften ­betreffende een rechtsvraag als ‘massaal bezwaar’ aanmerken. Dan worden bijzondere procedureregels van kracht die beogen in dit soort situaties het besluitvormingsproces te stroomlijnen en de efficiency in de rechtsgang te bevorderen.

Dan wordt, kort gezegd, geen uitspraak gedaan over de ­ingediende bezwaren voordat de onderliggende rechtsvraag door de rechter in een collectieve uitspraak is beantwoord. Vervolgens wikkelt de inspecteur, zodra het antwoord op die rechtsvraag onherroepelijk is geworden, de als massaal aangewezen bezwaren binnen zes weken af en corrigeert hij binnen zes maanden de aanslag voor zover hij bij collectieve uitspraak in het ongelijk is gesteld.

Stortvloed van bezwaarmakers

De massaal-bezwaarprocedure kwam prominent aan de orde bij de vermogensrendementsheffing (box 3). Het aanvankelijk als reëel geaccepteerde uniforme rendement van 4 procent verloor door de financiële crisis en de structurele daling van de marktrente zijn geloofwaardigheid. Toch maakten de achtereenvolgende kabinetten geen aanstalten om het werkelijk genoten rendement te belasten. In 2017 werd zelfs overgestapt op een progressieve rendementsstaffel, uitgaande van de fictie dat naarmate het vermogen groter is hogere rendementen haalbaar zijn. Vooral risicomijdende ­beleggers en spaarders waren de klos, want er werd stomweg voorbijgegaan aan de relatie tussen hun risicoaversie en het bijbehorende lagere rendement.

Een stortvloed van bezwaarmakers dwong de staatssecretaris de massaal-bezwaarprocedure in werking te stellen. Dat leidde tot het opzienbarende Kerstarrest van 24 december 2021. De Hoge Raad besliste dat de gekozen uitwerking van de vermogensrendementsheffing te grof was en daarom onrechtmatig. Vanaf 2017 mocht de Belastingdienst nog slechts het werkelijk genoten rendement belasten en het geheven surplus moest worden teruggegeven.

De staatssecretaris heeft, terugwerkend tot begin 2017, in de Wet rechtsherstel box 3 het door de Hoge Raad opgedragen herstelbeleid nader uitgewerkt. Maar veel belanghebbenden maakten opnieuw bezwaar omdat de uitkomst daarvan niet overeenstemde met het als norm gestelde werkelijk genoten rendement. Zij kregen op 6 juni 2024 gelijk in een verwarringwekkende arrestenreeks die zodoende de herstelchaos nog groter maakte.

Bijkomend pijnpunt was het rigide kabinetsstandpunt dat belanghebbenden van wie de aanslag op het moment van het Kerstarrest op wettelijke gronden onherroepelijk vaststond, van rechtsherstel waren uitgesloten. Juist de meest gezags­getrouwe burgers voelden zich bedrogen. Daarover loopt trouwens in het kader van het ‘Besluit massaal bezwaar plus’ nog steeds een (weinig kansrijke) procedure bij de Hoge Raad.

Villataks

Deze frustrerende ervaringen lijken ertoe te leiden dat burgers thans bij elke fictiebepaling in de inkomstenbelasting waardoor zij zich benadeeld voelen, al bij voorbaat bezwaar maken. Zij willen niet achteraf met lege handen staan. Zo bracht Het Financieele Dagblad afgelopen zomer nogal pro­minent het bericht dat de villataks – vergelijkbaar met de box 3-fictie – niet spoort met het werkelijk genoten inkomen, en dat bezwaar tegen nog niet definitief vaststaande aanslagen daarom mogelijk kansrijk is.

De belastingdruk, gebaseerd op het WOZ-afhankelijke ­eigenwoningforfait, werd in 2009 vanaf ‘villaniveau’ (thans vanaf 1,31 miljoen euro) afgestemd op de box 3-belastingdruk. Deze verhoging zorgde vijftien jaar later door het Kerstarrest en associaties met box 3 alsnog voor ophef. Mede omdat de ­relatief forsere stijging van de WOZ-waarde in verhouding tot de tabelcorrectiefactor ertoe leidt dat een groot aantal huizenbezitters sneller onder de villataks valt.

Begin september bleek dat in het kielzog van het Kerst­arrest ook de belastbaarheid van excessieve leningen bij de eigen bv EU-rechtelijk twijfelachtig is. En jawel hoor, de standaardbezwaarschriften liggen weer klaar. En dat door een in 2023 ingevoerde complexe wet vol ingewikkelde ficties die beoogt verkapte dividenduitdelingen uit te bannen, maar eigenlijk overbodig is. Dat doel kan immers beter en doeltreffender worden bereikt door de inspecteur in het kader van zijn reguliere aanslagregeling.

Gezeur achteraf

Dat belastingadviseurs – vaak met dubbele gevoelens – dit soort massale bezwaaracties ondersteunen, vloeit ook voort uit het Kerstarrest. Dat heeft hun geleerd te voorkomen dat klanten klagen en claimen dat zij als adviseur in hun zorgplicht tekort zijn geschoten. Preventieve standaardbezwaarschriften indienen, vermijdt dan een hoop gezeur achteraf.

Maar beter is het meer energie te steken in zorgvuldige wetgeving. Daarnaast bepleit ik al jaren een preventieve rechterlijke toets in te bouwen. De Raad van State zou in zijn advies aan het kabinet betreffende een ingediend wetsvoorstel expliciet kenbaar kunnen maken dat zijns inziens een wetsvoorstel strijdig is met een hogere rechtsorde. Als het kabinet de bezwaren niet bevredigend wegneemt en het voorstel toch indient bij de Tweede Kamer, kan een Kamermeerderheid de kwestie voorafgaand aan de mondelinge behandeling voor spoedadvies aan de Hoge Raad voorleggen.

De Tweede Kamer schort dan de mondelinge behandeling op, totdat zij heeft kunnen kennisnemen van het oordeel van de Hoge Raad. Door zo het constitutioneel rechtsbeschermend karakter van de Raad van State te versterken, wordt de rechtszekerheid beter beschermd en veel heisa vermeden.