Wie bestiert Nederland? In de serie ‘Anatomie van de macht’ pelt politiek redacteur Eric Vrijsen de Nederlandse macht af. Na de Koning is nu de premier aan de beurt – de ‘nationale ceremoniemeester’ die pas sinds 1973 een spilfunctie heeft.
De minister-president is ‘eerste onder zijns gelijken’. Dat klinkt bescheiden, maar in de loop der tijd is zijn macht toegenomen. Zo is de premier degene die namens Nederland in de Europese Raad overeenkomsten sluit. Met de vaderlandse traditie van ‘collegiaal bestuur’ hebben ze in Brussel immers niks te maken.
In onze beeldcultuur is hij de naamgever van het kabinet en het gezicht van een tijdperk. Hij moet ook steeds vaker opdraven. Daardoor wordt de premier als publieke figuur uitvergroot, ten koste van de andere kabinetsleden. Bij herdenkingen van een treinramp of vliegtuigongeluk nemen nabestaanden geen genoegen meer met een gewone minister. De premier dient acte de présence te geven. Behaalt een atleet een medaille op een Europees kampioenschap of valt een Nederlandse wielrenner tijdens de Tour in het prikkeldraad, dan is het de premier die een telefoontje pleegt of sms’je stuurt. Een gesprekje met de staatssecretaris van Sport volstaat niet meer.
De media verlangen ook dat de premier ‘moreel gezag’ uitstraalt. Zo gaat zelfs een liberaal als Mark Rutte, die daar helemaal geen zin in heeft, plechtige pleidooien houden tegen pesterijen op het schoolplein en vóór het vaccineren van peuters uit orthodox-religieuze gezinnen. De minister-president als nationale ceremoniemeester. Tijdrovend, maar een listige premier weet daar wel raad mee.
De formele macht van de premier strekt niet ver. De premier is niet de baas van de gewone ministers. Hij geeft geen instructies, zoals de Britse prime minister en de Duitse bondskanselier dat wel mogen doen. Hij bewaakt wel de eenheid van de bewindsliedenploeg en de identiteit van het kabinetsbeleid. Hebben twee ministers een conflict, dan roept de premier: ‘Los het samen op.’ Rutte is daar een ster in. Hij laat de vakministers onderling stoeien, terwijl zijn raadadviseurs alles nauwgezet volgen.
Zijn verre voorganger Ruud Lubbers (CDA) greep conflicten in de ministerraad aan om zelf compromissen te construeren en die de bewindslieden door de strot te duwen. Lubbers verwierf een reputatie van oppermachtig regeringsleider, maar soms ging hij zó op de details zitten dat hij de controle miste op veel andere zaken.
Bovendien moet je als premier niet te veel zelf willen doen, want dan gaan je ministers en staatssecretarissen als het echt lastig wordt naar het plafond van de Trêveszaal zitten kijken. Dat schiet ook niet op. De kabinetten-Lubbers II en III eindigden niet voor niets in mineur.
De premier bepaalt wat er op vrijdag op de agenda van de ministerraad staat. Daar zit formele macht. Hij dicteert ook de vergaderorde. Toenmalig D66-minister Hans Gruijters van Volkshuisvesting kon prachtig vertellen over hoe het toeging in het kabinet van Joop den Uyl (1973-1977). De PvdA-premier verbood alcoholgebruik tijdens het kabinetsberaad. Nou vooruit, één of twee sherry’s dan.
Alle ministers hebben een groot ego. (Anders waren ze zo ver niet gekomen.) De ministerraad is een kooi vol geldingsdrang. De premier is de dompteur. Hij moet de roofdieren eronder zien te houden door ze in het ongewisse te laten over wat hij zelf nu precies van plan is. Op die manier kan hij ze tegen elkaar uitspelen. Intussen doet hij zich natuurlijk voor als de aanvoerder van een hyperenthousiaste club.
Als de stemmen staken, beslist de stem van de premier. Maar hij laat het zo weinig mogelijk op stemmingen aankomen, want die verstoren de illusie van eensgezindheid. Lukt het niet om naar een compromis te redeneren en beslist toch de meerderheid, dan moet de uitslag geheim blijven. In de kabinetten-Lubbers III en Kok II kwam weleens naar buiten dat sommige ministers ‘een aantekening’ maakten: ze maakten hun tegenstem openbaar. Dat is een signaal voor: wij zijn woedend, maar hebben nog even geen zin het kabinet op te blazen.
Paradoxaal
De premier wordt steeds meer een publieke figuur en als hij het slim aanpakt, kan hij daarmee zijn vakministers domineren. Hij heeft namelijk een extra band met de kiezers. Het is heel paradoxaal, maar juist de premier maakt zich populair door het belang van de politiek te relativeren. Alsof hij geen deelnemer is aan het politieke wespennest, maar juist het voornaamste slachtoffer ervan. CDA-premier Dries van Agt (1977-1982) voerde een bikkelharde strijd met de PvdA. Maar hij liet nooit emoties blijken. Hooguit sprak hij badinerend over zijn tegenstander Den Uyl als ‘de doctorandus uit Buitenveldert’. Of hij weigerde botweg te antwoorden: ‘Dat blijft achter de haag van mijn tanden.’ De socialisten konden hem op den duur niet meer luchten of zien. Maar de kiezers begrepen het signaal: ‘Mij blazen ze niet omver.’ Als je dat uitstraalt, verwerf je macht als premier.
De tegenspelers van een premier vrezen namelijk dat hij bij de verkiezingen de zogenoemde ‘premierbonus’ zal verzilveren. Veel kiezers stemmen nu eenmaal op de politicus van wie ze de naam het vaakst horen of ze stemmen vanuit een oer-
instinct op wie ze beschouwen als de sterkste aap op de rots. De premierpartij kan rekenen op zo’n vijf extra Kamerzetels, behalve als de premier zwaar op zijn retour is. Dan is ‘de uiterste houdbaarheidstermijn’ verstreken en slaat de bonus om in een malus.
Er zit een cyclus in de carrière van een premier. Het begin is best makkelijk. Hij is
Hoffnungsträger, de hoop is op hem gevestigd. Daarna komt er een moeilijke periode waarin de media de premier afbranden wegens beginnersfouten. Eén troost: hoe harder ze hem aanpakken, hoe milder de kiezers na vier jaar over hem oordelen. Lubbers in 1986, Wim Kok (PvdA) in 1998 en Jan Peter Balkenende (CDA) in 2006 bogen een voorspelde nederlaag tegen respectievelijk Den Uyl, Frits Bolkestein (VVD) en Wouter Bos (PvdA) op het laatst om in een klinkende overwinning.
Maar op een zeker moment treedt metaalmoeheid op. De kiezers voelen dat de premier er genoeg van begint te krijgen. Hij vindt het nog wel boeiend om met andere regeringsleiders en presidenten te confereren. Hij vindt het ook aardig om werkbezoeken af te leggen en de man in de straat te ontmoeten. Maar het stoort hem dat parlementariërs of betweters in de eigen partij hindernissen opwerpen.
De ‘entourage’ van de premier klaagt traditiegetrouw dat de Tweede Kamer hem steeds vaker ter verantwoording roept. Maar Rutte en Balkenende hoefden daar echt niet vaker te verschijnen dan hun voorgangers: ongeveer dertig keer per jaar.
Het probleem is juist dat premiers zich op een zeker moment afsluiten. Ze zijn de kritiek beu, en omringen zich met ja-knikkers en vaste vertrouwelingen. Een begrijpelijke reactie. Wie overal met alle egards wordt ontvangen, laat zich in het parlement niet als voetveeg behandelen. Zijn lichaamstaal zegt: ‘Bekijk het even!’ Fout, helemaal fout. Opeens keert het halve parlement zich tegen de premier.
De belangrijkste karaktereigenschap van de premier is dat hij even bescheiden moet zijn als een gewone Nederlander. Ook wat dat betreft, is de premier dus primus inter pares, eerste onder zijns gelijken. Dat komt door Willem Drees, PvdA-premier tussen 1948 en 1958. Hij leefde als een sobere ambtenaar, maar zorgde ervoor dat bejaarden voortaan AOW ontvingen. Geen wonder dat hij populair werd en nog altijd geldt als het archetype van de premier.
Het buitenland begrijpt die kleinburgerlijke levensstijl vaak niet. Premier Den Uyl ging midden jaren zeventig met zijn gezin met vakantie in Griekenland. Hij verplaatste zich in een auto met caravan. De autoriteiten zaten ermee in hun maag. Dit kón toch niet? Dit was toch een regeringsleider onwaardig! Uiteindelijk kreeg Den Uyl een escorte van motoragenten mee, zodat hij en zijn gezin in stijl van camping naar camping konden rijden.
Drees wordt altijd gezien als een groot minister-president. Maar veel macht zat destijds bij de leiders van de coalitiepartijen in het parlement. Vooral in de periode 1958-1973 deden zij of de premier hun trekpop was. Liefst zeven wegwerppremiers traden aan. Ze hielden het nooit langer dan één kabinetsperiode vol en vaak zelfs dat niet eens. Ze werden pardoes afgeserveerd, zelfs als ze hun vier jaar uitzongen én populair werden, zoals de KVP’ers Piet de Jong (1967-1971) en Jan de Quay (1959-1963). Hun partijbazen zagen in hen géén geschikte lijsttrekkers.
Dat veranderde met Den Uyl. Hij was eigenlijk ook een wegwerppremier, want zijn tweede kabinet kwam er nooit. Maar hij had honger naar macht én de premierbonus. De PvdA voerde in 1977 campagne met ‘Kies de minister-president’. Geholpen door de Molukse gijzelingen – in een angstige sfeer stemmen veel burgers op de regeringsleider – behaalde de PvdA een triomf. Den Uyl had zijn rol als premier zo opgeblazen en de PvdA liet zo veel machtsarrogantie blijken, dat de formatie mislukte en de verliezende partijen samenspanden om de PvdA in de oppositie te manoeuvreren. Maar de toon was gezet. De premier had voortaan de spilfunctie.
Besluiten worden steeds vaker voorgekookt in ‘onderraden’ en voorportalen van de ministerraad. Daar vergaderen de direct betrokken bewindslieden én de minister-president. Zo’n klein gezelschap kan hij makkelijker domineren dan de voltallige raad. En omdat hij als enige bij alle onderraden zit, is de premier spin in het web. Hij neemt de ministers in kleine groepjes onder handen en speelt vervolgens in de vrijdagse ministerraad de neutrale voorzitter.
Tijdens de wekelijkse persconferentie en het tv-gesprek met de minister-president kan hij de zaken een voor hem gunstige draai geven en zichzelf profileren als de baas van het land. Ministers geloven soms hun oren niet als ze op de radio de premier horen vertellen wat ze die dag hebben besloten. PvdA’er Jo Ritzen, bewindsman op Onderwijs tussen 1989 en 1998, beschrijft in De minister. Een handboek hoe het kabinet-Lubbers I ‘de aanvangsalarissen in het onderwijs verhoogde’, waarna de premier naar de journalisten liep om doodleuk te vertellen dat minister Ritzen ‘de wachtgelden in het onderwijs gaat terugdringen’. Ritzen is zijn verbijstering nog altijd niet te boven, maar oordeelt in zijn boek mild: ‘Ruud Lubbers liep wel eens langs het randje.’ Daar zit de macht van een premier: hij kan pokeren en bluffen.
Terugveroveren
Verkiezingen zijn sinds Den Uyl een strijd om het premierschap. Maar het is de vraag of de trend naar een steeds sterkere premier standhoudt. Of niet toch de fractieleiders in de Kamer – denk aan PvdA’er Diederik Samsom – terrein terugveroveren op de premier.
Normaal benut een premier de meningsverschillen in zijn coalitie. Hij gaat er een beetje boven zweven. Daarmee houdt hij speelruimte en oogst hij respect bij de
coalitiepartner. Bovendien lijkt hij dan een soort vader des vaderlands en daar houden kiezers van. Uiteindelijk probeert hij natuurlijk de lijn van de eigen partij door te drukken. Maar kan Rutte dit nog? Hij maakte van de coalitieonderhandelingen in 2012 een persoonlijke zaak tussen hem en Samsom. Zij sloten een akkoord met een voor de VVD enorme blunder: nivellerende zorgpremies. Op het laatste moment kon dat worden gerepareerd, maar de vertrouwensbreuk met de kiezers bleef.
Gaat Rutte nu een beetje vaderlijk boven de meningsverschillen hangen, dan onderstreept hij dat de VVD zich door de PvdA in de luren laat leggen. Versterkt hij daarentegen de VVD-kleuren, dan moet hij zich à la Den Uyl strijdbaar opstellen en zo nodig de coalitie splijten. Maar dat is not done voor een minister-president. Zo maakt Rutte een twijfelende indruk in een ambt dat steeds meer op ‘de baas van Nederland’ begon te lijken.