Wie bestiert Nederland? In de serie ‘Anatomie van de macht’ pelt politiek redacteur Eric Vrijsen de Nederlandse instituties af. Na de Koning en de premier is het nu de beurt aan de schatkistbewaarder, in feite de best geïnformeerde man in het kabinet.
Weinig mensen weten het, maar de regering kan zich terugtrekken in een atoomkelder. Het is een relict uit de Koude Oorlog. Diep onder de grond treffen de ministers de noodzakelijke maatregelen om zoveel mogelijk Nederland uit de nucleaire puinhopen te redden. Gelukkig is de kelder nog nooit gebruikt en hangt er een muffe atmosfeer. De posters met waarschuwingen doen archaïsch aan.
Waar die kelder zich bevindt? Niet onder het Torentje. Niet onder het antieke ministerie van Defensie of het hypermoderne Binnenlandse Zaken. Nee, als het er echt op aan komt, wordt Nederland geleid vanuit een hermetisch gesloten bunker onder de trambaan van het Korte Voorhout, uitsluitend te betreden via het ministerie van Financiën. Volstrekt logisch, want Financiën is ook onder normale omstandigheden de moeder aller departementen.
Van alle ministers is die van Financiën de best geïnformeerde. Hij overziet en controleert alle geldstromen. Hij heeft bijna honderd Inspecteurs Rijksfinanciën, die de ministeries controleren en voortdurend verslag uitbrengen over wat daar gebeurt. Vervolgens onderhandelt de minister met iedere collega-minister afzonderlijk over de gang van zaken in het lopende jaar, over de begroting voor het komend jaar en over de financiële planning in de drie daaropvolgende jaren.
Sudoku
Een minister van Financiën is dus tegelijkertijd bezig met vijf begrotingen van twaalf departementen. ‘Een sudoku,’ zei Gerrit Zalm (VVD), die tussen 1994 en 2007 op Financiën zat. Hij zag het als een spel. Voorganger Wim Kok (PvdA), op Financiën van 1989 tot 1994, hield ‘de kerk in het midden’. Piet Lieftinck,
PvdA-minister tussen 1945 en 1952, noemde het: ‘Geen kunde, maar kunst.’
Waar gewone ministers een deelbelang promoten, bewaakt de minister van Financiën het algemeen belang. Hij heeft iedereen in de smiezen, want alles in de politieke voedselketen draait om geld. Zegt een topambtenaar met een kwart eeuw ervaring op Financiën en Algemene Zaken: ‘Beleid maken, is het geld ergens naartoe laten stromen. Doorgaans heeft de minister van Financiën een betere informatiepositie dan de minister-president.’
De Comptabiliteitswet verbiedt andere bewindslieden om uitgaven te doen buiten de minister van Financiën om. Voordat ze voorstellen met financiële gevolgen lanceren, moeten ze de schatkistbewaarder raadplegen. Die kan op een departement zelfs verscherpt toezicht instellen en zeggen: ‘Die uitgave staat weliswaar in de parlementair goedgekeurde begroting, maar voordat je een verplichting aangaat, moet je het toch aan mij voorleggen.’
Kortom, de minister van Financiën kan veel blokkeren. Om het niet zover te laten komen, moeten de vakministers voortdurend met hem overleggen. Uiteraard geeft Financiën zelf ook geld uit. Bijvoorbeeld om al die blauwe enveloppen uit te sturen. Dit leidt tot de curieuze situatie dat de minister van Financiën met zichzelf onderhandelt over zijn budget. Daarom laat de minister zich dan vertegenwoordigen door zijn staatssecretaris. Die stoeit wat met de cijfers en vervolgens hakt de minister knopen door. Miljoenen huisvaders dromen over zo’n procedure, maar dat is weinigen gegeven.
De minister van Financiën ontleent hier zijn macht aan de heersende politieke cultuur. In Duitsland, het Verenigd Koninkrijk, België en Frankrijk stippelt de regeringsleider een koers uit, en ja, die koers kost geld. In Nederland begint het met het geld. Dat is een diepgewortelde gewoonte. ‘De dominantie van de minister van Financiën zit ‘m in de zelf opgelegde habitus om de financiën cruciaal te laten zijn,’ zegt de topambtenaar.
Houten kist
Treedt een nieuw kabinet aan, dan worden nog vóór de beëdiging de begrotingsregels vastgesteld. Ook de oppositie in de Kamer ontkomt niet aan het dogma. Doet een fractie een voorstel om het beleid te wijzigen, dan moet ze meteen ‘de dekking’ aangeven: hoe wordt dit betaald? Dan moet ze in andere begrotingsposten schrappen. Bovendien bepaalt de minister van Financiën hoe degelijk de dekking is. Leden van kabinet en Kamer moeten dus voortdurend bij hem langs.
Op het departement, in de gang waar de politieke en ambtelijke leiding zetelt, staat naast de deur van de ministeriële werkkamer een eeuwenoude houten kist, waarin de Staat ooit geld en goud bewaarde. Nu zit er niks meer in. Bewindslieden die komen bedelen om extra budget, doen meestal of ze dat antieke voorwerp niet zien staan. Maar daar komen ze snel achter. Minister Zalm nam tijdens een moeizaam overleg wel eens een collega mee terug de gang op. Hij schopte tegen de kist om de holle klank te laten horen. ‘Helemaal leeg. Bovendien is de sleutel zoek.’ Het is een anekdote die het goed doet in Den Haag. Maar als de minister van Financiën zo machtig is, waarom blijven de overheidsuitgaven dan stijgen? Het is toch zijn taak om het gat in de schatkist te dichten? Het clichébeeld van een ‘strenge’ penningmeester wordt zorgvuldig gekoesterd, maar de werkelijkheid is anders. Per dag geeft de overheid 55 miljoen euro méér uit dan er binnenkomt. Het tekort bedraagt per jaar 20 miljard euro: 1.200 euro per Nederlander. De overheidsschuld neemt met 15 miljard euro per jaar toe tot 466 miljard in 2014. Van baby tot grijsaard torst iedereen 27.000 euro overheidsschuld mee. En dat bedrag neemt jaarlijks met 1.000 euro toe. Hoezo strenge ministers van Financiën?
Als je het zo zegt, trekken Haagse ingewijden een moeilijk gezicht. ‘Ja, natuurlijk,’ zeggen ze. ‘Maar sommige ministers van Financiën traden juist aan met een Regeerakkoord om meer geld te spenderen.’ PvdA’er Wouter Bos begon in 2007 met de uitdrukkelijke opdracht om 10 miljard extra te ‘investeren in een sociale agenda’. Ook de als ‘koppig’ en in het Italiaans als il duro (de harde) bekend staande Gerrit Zalm (VVD), liet in zijn tweede termijn (2003-2007) alles overkoken. Eerst dacht hij dat het wel kon, maar al snel bleek zijn ‘behoedzame’ scenario onhaalbaar. Veel ministers van Financiën wilden wel besparen, maar dan trokken hun collega-ministers het Regeerakkoord uit de la. Ze wezen fijntjes op de afspraken die ruimte gaven voor extra beleid: ‘Dat is destijds ook door jou ondertekend, vriend.’
Voldongen feiten
In zijn memoires De romantische boekhouder vertelt Gerrit Zalm hoe collega’s hem voor voldongen feiten plaatsten. Hij reageerde bikkelhard. Behalve als ze deemoedig vroegen of hij wilde helpen een groot probleem op te lossen. Dan bedacht hij een manier om de kostenexplosie tot schijnbaar redelijke proporties terug te brengen. De vakministers deden vervolgens of ze zich overgaven aan die grote meneer op Financiën. De penningmeester koesterde zijn positie en ging zitten rekenen. In plaats van een resolute uitgavenstop te gelasten, ging hij mee in de onvermijdelijk stijgende lijn van de uitgaven, zij het in gematigd tempo.
Van lieverlee zijn de ministers van Financiën zich gaan richten op ‘hervormingen’. Het heeft weinig zin om als een pinnige boekhouder begrotingspostjes af te knijpen, terwijl de kosten van sociale zekerheid en zorg gierend uit de klauwen lopen. Daarom werkt de minister van Financiën volop mee aan wetgevingsprojecten van zijn collega’s van Sociale Zaken en Volksgezondheid om voorzieningen te versoberen. In plaats van hindermacht ontwikkelde Financiën sturingsmacht. Wim Kok geldt als lichtend voorbeeld. Om te voorkomen dat meer dan 1 miljoen werknemers arbeidsongeschikt zouden worden verklaard, pakte hij in 1992 de WAO aan. Dat was het terrein van zijn CDA-collega Bert de Vries (Sociale Zaken), maar Kok trok dit politiek levensgevaarlijke project. Zijn partij scheerde langs de afgrond, maar twee jaar later won de PvdA de verkiezingen en promoveerde Kok tot minister-president. Sindsdien geldt dat het uitbenen van de verzorgingsstaat het best via Financiën kan lopen. Praatjesmakers helpen niet; cijferaars moet je hebben.
Dikwijls zijn ministers van Financiën de zondebok. Maar op verkiezingsdag gaat het niet om één beleidsonderdeel. Dan draait het om het hele kabinetsbeleid. Opeens denkt iedere Nederlander aan die lege schatkist. Juist dan is de minister van Financiën geliefd. Daarom spelen ze met hun imago. Streng, maar niet kil.
PvdA’er Wim Duisenberg (1973-1977) genoot van zijn rol op Financiën: ‘Makkelijke baan. Je moet op alle vragen nee zeggen, behalve als ze vragen “zei je nou nee?” Dan zeg je ja.’ Onno Ruding (CDA) kwam tussen 1982 en 1989 zuinig over, maar had een superieure ironie. Kok liet zich leiden door zijn maatschappelijk engagement. Hij ging ’s zaterdags naar de supermarkt en wist precies hoe duur de boodschappen waren. Zalm was een nerd, tevens lachebekje en kwam graag op televisie terwijl hij als een bezetene in de weer was met een flipperkast. Wouter Bos (PvdA, 2007-2010) en Jan Kees de Jager (CDA, 2010-2012) waren slim en doorgrondden als nieuwkomers meteen de financiële thematiek. Maar de één verloor zich in politieke strategie en de ander bleef toch te veel IT-technicus. Vergeleken met Zalm is Jeroen Dijsselbloem (PvdA) een houten pop. Maar wie goed luistert, hoort dat hij het financieel-politieke jargon doorspekt met subtiele grapjes en gevoel voor het gewone leven. Ook hij is hard op weg populair te worden.
Premiers vormen ‘een tandem’ met hun penningmeester. Met z’n tweeën staan ze sterker. De grondregel is dat in rechtse kabinetten de premier en de minister van Financiën van dezelfde partij mogen zijn, zoals Ruud Lubbers en Ruding (CDA). Maar in coalities met de PvdA nemen rechtse premiers altijd een PvdA’er op Financiën om de bestedingsdrift van de progressieve vakministers in te tomen. Nu is dat zo met Mark Rutte (VVD) en Dijsselbloem; eerder vormden de CDA’ers Lubbers en Balkenende een combi met respectievelijk Kok en Bos. PvdA-ministers denken dat ze een streepje voor hebben bij een partijgenoot op Financiën. Maar die drukt dat vermoeden meteen de kop in, want anders is-ie reddeloos verloren.
Eén keer mislukte de tandem. Dat was in 1980 toen Dries van Agt (CDA) zijn partijgenoot Frans Andriessen liet bungelen. Die rekende op steun van de VVD, maar toen die tegenviel, stapte hij op. In zijn plaats kwam Fons van der Stee (CDA), een man die in de Tweede Kamer whisky liet serveren in een theepot, ‘Thee Van der Stee’. Tussen hem en Van Agt klikte het beter, maar de financiële discipline was ver te zoeken.
Europerikelen
Hoe ontwikkelt het ambt zich? De minister is nog maar eenderde deel van zijn tijd bezig met begrotingen. De europerikelen en het bankentoezicht slokken alle aandacht op. ‘Romantisch boekhouder’ Zalm beschrijft hoe hij eind 1994 als kersverse minister in Madrid een conferentie bezoekt van de Wereldbank. ’s Avonds is er een receptie in de ambassade. Zalm arriveert te laat en wordt zowat besprongen door ongeduldige bankiers. Hij is verbaasd dat deze heren ‘die een veelvoud van mijn salaris genieten’, zoveel belang hechten aan een contact met de minister van Financiën. Inmiddels weet Zalm, nu topman bij ABN AMRO, beter. De bankencrisis van 2008 bracht financiële conglomeraten aan het wankelen. De haute finance moest worden gered door de karig betaalde minister van Financiën. De bankiers wisten al vele jaren eerder dat ze via de minister van Financiën de belastingbetaler konden bereiken.
Ondergraaft de europeanisering de macht van de regisseur in het begrotingsspel? Als hij straks zijn collega-ministers tackelt, kunnen die zeggen: ‘Waarom zit je mij nu uit te knijpen? Doe liever zelf beter je best in Brussel, want dáár gaat het echt om grote bedragen.’ Ingewijden bezweren dat het zo niet werkt in Den Haag. Iedereen snapt dat het zelfbeschikkingsrecht krimpt, maar daarbinnen blijft de minister van Financiën de sleutelfiguur.