Hoge Raad oordeelt over klimaatverandering: moet de Staat meer doen?

De hoogste rechter spreekt zich uit over de zogenoemde klimaatzaak. Krijgt actiegroep Urgenda gelijk en moet de Nederlandse staat meer doen tegen klimaatverandering? Welke juridische knopen moet de Hoge Raad precies doorhakken? En wat zijn de gevolgen? De hele wereld kijkt mee.

Op vrijdag 20 december om 11.00 uur speelt zich in Den Haag een historische zitting af. De Hoge Raad doet uitspraak in de zogenoemde klimaatzaak. Actiegroep Urgenda klaagde in 2013 de Nederlandse staat aan omdat deze niet genoeg zou doen tegen klimaatverandering.

Zowel de rechtbank als het gerechtshof stelde Urgenda in het gelijk. Dat betekent dat het kabinet de uitstoot van broeikasgassen als CO₂ volgend jaar met 25 procent moet hebben teruggebracht ten opzichte van 1990.

Vrijdag blijkt of de hoogste Nederlandse rechter deze uitspraak bevestigt. In zo’n cassatiezaak oordeelt de Hoge Raad niet over nieuwe eisen of feiten, maar kijkt hij of het recht correct is toegepast door lagere rechters.

Strijdig met de scheiding der machten?

Een cruciale vraag is of de rechters zich te veel op het terrein van de politiek hebben begeven. In Nederland geldt de scheiding der machten – de trias politica. De rechterlijke macht en de regering hebben verschillende taken. Maar die scheiding is niet absoluut. Wanneer de Staat zich niet aan de wet houdt of burgers onvoldoende beschermt, mogen rechters ingrijpen. Twistpunt is waar die grens precies ligt. Iets waarop de Hoge Raad vrijdag antwoord moet geven.

‘In het licht van de trias politica vind ik de Urgenda-uitspraak problematisch,’ zegt Roel Schutgens (41), hoogleraar algemene rechtswetenschap en staatsrechtdeskundige aan de Radboud Universiteit in Nijmegen. Hij is vooral kritisch over de eerste uitspraak van de rechtbank uit 2015. Deze beriep zich op een artikel uit het Burgerlijk Wetboek waarin staat dat burgers zich ‘maatschappelijk zorgvuldig’ moeten gedragen tegenover anderen. Sinds de jaren dertig van de vorige eeuw kan ook de overheid zich, juridisch gezien, onzorgvuldig gedragen.

Wanneer is de overheid ‘onzorgvuldig’?

Het lastige is dat ‘zorgvuldigheid’ in de wet vaag is geformuleerd. Het is een ‘open norm’ die rechters opzettelijk ruimte laat om zelf te oordelen. De rechter heeft deze open norm in de klimaatzaak te ruim uitgelegd, zegt Schutgens. ‘Als Nederland die 25 procent had vastgelegd in een hard verdrag, zou je mij niet horen klagen dat de rechter zich daarover uitspreekt.’

Maar de rechter vulde de norm zelf in, onder meer op basis van rapporten van het internationale klimaatpanel IPCC. Hij oordeelde dat de staat door te weinig te doen tegen klimaatverandering burgers blootstelt aan de mogelijke gevaren ervan. Maar aan alle bindende afspraken houdt Nederland zich juist wel, zoals aan de in EU-verband afgesproken CO₂-reductie van 20 procent. ‘Dat de regering zich alleen aan het EU-minimum houdt, is weinig ambitieus en persoonlijk betreur ik dat. Maar als de rechter zegt: dat is onrechtmatig, dan is dat nogal een stap.’ Schutgens vindt dat de afweging principieel bij de politiek ligt.

‘Rechtsbescherming moet buiten discussie staan’

Niet iedereen is het daarmee eens. ‘De rechter heeft zich juist niet in de politieke afweging gemengd,’ zegt Elbert de Jong (32), universitair hoofddocent aansprakelijkheidsrecht aan de Universiteit Utrecht. ‘De uitspraak stelt “slechts” een minimum vast. De rechter laat voor de overheid de ruimte om allerlei maatregelen te nemen om hieraan te voldoen. Die keuzes blijven aan de politiek.’

De Jong merkt op dat zowel de rechtbank als het hof die gedachtegang consistent volgde. Ook het advies van de Advocaten-Generaal – een stap specifiek voor cassatie – aan de Hoge Raad concludeert dat er geen sprake is van een schending van de machtenscheiding. Hoewel de conclusie van de Advocaat-Generaal vaak wordt opgevolgd, is dat zeker geen automatisme. De Jong: ‘Ik denk dat de Hoge Raad in dit geval wel gaat opvolgen.’ Dat vindt hij terecht. Rechters mogen in zijn ogen de overheid corrigeren wanneer die juridisch gezien tekortschiet bij de aanpak van klimaatverandering.

Schutgens vreest juist de mogelijk schadelijke gevolgen van het in stand houden van het klimaatvonnis. Dat kan de deur heel wijd openzetten voor het op basis van een vage rechtsnorm indienen van klachten over andere kwesties, zoals het niet nakomen van de 2-procentsnorm van de NAVO. Ook kan het politici kopschuw maken voor het maken van afspraken, uit angst hier later door de rechter aan te worden gehouden. Wat Schutgens vooral zorgen baart, is dat de rechtspraak onderwerp kan worden van politiek debat. ‘Rechtsbescherming is van ons allemaal en moet buiten discussie staan.’

Is bescherming tegen klimaatverandering een mensenrecht?

Het tweede twistpunt is of bescherming tegen klimaatverandering een mensenrecht is. Ook het gerechtshof gaf Urgenda in 2018 namelijk gelijk, maar gebruikte een andere motivatie dan de rechtbank in 2015. Volgens het gerechtshof gaat de staat met de gebrekkige bescherming tegen klimaatverandering in tegen het Europees Verdrag van de Rechten van de Mens (EVRM). In artikel 2 daarvan staat dat mensen recht hebben op leven en in artikel 8 dat ze recht hebben op een gezinsleven.

Het is de vraag of de Hoge Raad ook vindt dat die artikelen van toepassing zijn op klimaatverandering. ‘De klassieke toepassing van deze artikelen is dat de overheid moet ingrijpen bij een reëel en dreigend gevaar,’ zegt Gerrit van der Veen (52), bijzonder hoogleraar milieurecht aan de Rijksuniversiteit Groningen en advocaat bij AKD advocaten en notarissen in Rotterdam. ‘Artikel 2 en 8 gelden als het leven en de gezondheid van mensen acuut op het spel staan,’ zegt Van der Veen. ‘De vraag is of je dat kunt oprekken naar klimaatverandering, die pas op termijn problemen gaat veroorzaken.’

Concrete dreiging versus abstract gevaar

Eerdere zaken gingen over concrete gevaren voor een afgebakende groep mensen. Denk aan de Britse politie die te weinig deed tegen een stalkende echtgenoot die uiteindelijk zijn ex-partner doodde. Of aan de Turkse autoriteiten die ondanks herhaaldelijke waarschuwingen niets deden tegen een vuilnisbelt waar zich methaangas ophoopte: bij de ontploffing waarin die nalatigheid uitmondde, kwamen 39 omwonenden om. En denk aan mensen die gezondheidsschade leden doordat ze vlak bij een te luidruchtige Spaanse discotheek woonden waartegen onvoldoende werd opgetreden.

Het EVRM biedt overheden ook nog eens de nodige vrijheid om op eigen wijze en in een eigen tempo op te treden tegen een risico of gevaar. Ook hier dringt de vraag zich op in hoeverre een rechter zich hierin mag mengen. Aansprakelijkheidsexpert Elbert de Jong van de Universiteit Utrecht erkent dat de rechter verder gaat dan in eerdere zaken. Hij vermoedt dat de Hoge Raad hierin mee zal gaan, maar dit expliciet beperkt tot klimaatverandering, om de deur niet open te zetten voor andere thema’s.

Duidelijke uitspraak gewenst

Waar alle experts het over eens zijn, is dat er vrijdag waarschijnlijk een duidelijke uitspraak komt – een instandhouding of vernietiging van het eerdere vonnis. Zowel juristen als politiek snakken naar helderheid. En de Hoge Raad zal het als hoogste rechter als zijn taak zien om die duidelijkheid te bieden.

Mocht de uitspraak in stand blijven, dan heeft dat directe gevolgen. Allereerst is het kabinet dan verplicht de uitstoot van broeikasgassen komend jaar terug te brengen met 25 procent ten opzichte van 1990. Elf dagen na de uitspraak zou ‘de meter’ al gaan lopen. Terwijl de nieuwste ramingen stellen dat het huidige beleid een reductie van 20 à 21 procent oplevert. Het kabinet zou dus extra maatregelen moeten nemen, of riskeren dat Urgenda vraagt om oplegging van een dwangsom.