Sinds de overwinning van BBB bij de Statenverkiezingen is de vraag of de oplossing van de stikstofcrisis misschien in Brussel ligt, helemaal terug. Er komt zelfs een gesprek tussen BBB-leider Caroline van der Plas en Europees Commissaris Frans Timmermans. Wat zou dat kunnen opleveren? Eerdere pogingen vanuit Den Haag stemmen niet optimistisch.
In het artikel ‘111 vragen over de stikstofcrisis‘ dat EW vorig jaar zomer publiceerde, staat een inventarisatie van eerdere Haagse missies naar Brussel, vooral om iets te doen aan de onwrikbare status van Natura 2000-gebieden. EW-correspondent René van Rijckevorsel vroeg verder diplomatieke bronnen in Brussel naar de mogelijkheden. Hieronder staan de antwoorden.
Daarnaast een andere kwestie die weer relevant is geworden. Wat staat er nou precies in die vermaledijde Europese richtlijnen? Van der Plas pleegt te zeggen dat het woord stikstof helemaal niet in die richtlijnen vóórkomt. Dat klopt als een melkbus. Maar daarmee is de stikstofcrisis niet beslecht. Een selectie van de relevante vragen uit EW’s eerdere ‘111 vragen over de stikstofcrisis‘.
1. Wat zijn Natura 2000- gebieden ook alweer?
Natura 2000 is een Europees netwerk van beschermde natuurgebieden om de biodiversiteit te behouden: een ‘gezonde’ verscheidenheid aan planten en dieren. Nederland wees aanvankelijk 166 Natura 2000-gebieden op land en zee aan. Na de aanmelding moesten deze binnen zes jaar onder de Europese Vogel- en Habitatrichtlijnen vallen. Inderdaad: meervoud. Het gaat om twéé richtlijnen, niet één, zoals je vaak hoort zeggen. De Vogelrichtlijn dateert van 1979, de Habitatrichtlijn van 1992. Overigens heeft de overheid het over ‘ruim 160’ Natura 2000-gebieden. Wie ze optelt, komt tot 162. De Waddenzee is het grootste Natura 2000-gebied, de Veluwe het grootste Natura 2000-gebied op land.
Tekst gaat hieronder verder
2. Wat betekenen de Europese richtlijnen voor Nederland?
Voor Natura 2000-gebieden geldt een ‘verslechteringsverbod’. De richtlijnen moeten ervoor zorgen dat kwetsbare dier- en plantensoorten en hun omgeving zijn beschermd tegen achteruitgang. Ze zijn verankerd in de Wet Natuurbescherming. De Kaderrichtlijn Water moet ervoor zorgen dat de waterkwaliteit in deze gebieden voldoende is om de natuur te beschermen. De gezondheid van deze beschermde natuur staat of valt dus niet met stikstof, al krijg je die indruk soms. Maar stikstof is voor veel natuur wel een belangrijke ‘drukfactor’ die omgevingscondities uit balans kan brengen.
Voor de Natura 2000-gebieden gelden kritische depositiewaarden voor stikstof. Deze ‘KDW’s’ geven voor elk ‘habitattype’ – ecosysteem – aan in welke mate het met stikstof kan worden belast zonder risico op achteruitgang. Wanneer de depositie onder de KDW zit, is er wetenschappelijk gezien geen risico op verslechtering door stikstof. Het wil niet zeggen dat de natuur op orde is. Er bestaan nog veel meer ‘drukfactoren’, zoals verdroging of versnippering.
3. Is Nederland strenger dan andere landen?
Vooralsnog heeft Nederland de kritische depositiewaarde (KDW) voor stikstof meer verabsoluteerd dan andere landen, zowel in beleid als in de rechtspraak. Alleen Vlaanderen pakt het sinds kort vergelijkbaar aan, maar zonder wettelijke doelen die gebaseerd zijn op de KDW. Nederland is eigenlijk het enige Europese land dat de KDW’s als uitgangspunt gebruikt voor wettelijk vastgelegde stikstofdoelen. Maar juist hierover is in Nederland wel veel discussie, onder meer door pleidooien van het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) dat de KDW’s geen doel op zich moeten worden. Het gaat om natuurbehoud. Effectief natuurbehoud is van veel meer afhankelijk dan een focus op stikstof en het halen van KDW’s. Door te focussen op KDW’s riskeer je een weinig effectieve inzet van publieke middelen om natuurkwaliteit te verbeteren, stelt het PBL.
4. Heeft Nederland extreem veel Natura 2000-gebieden?
Nee. Uitgedrukt als percentage van het totale landoppervlak ligt het areaal Natura 2000-gebieden in Nederland onder het Europees gemiddelde. Blijkens de Natura 2000-barometer van de Europese Unie (EU) is het Europees gemiddelde 18,6 procent. Nederland zit op 14,7 procent en bevindt zich daarmee ergens in de middenmoot van de 27 EU-lidstaten. In Duitsland is 15,4 procent van het landoppervlak Natura 2000-gebied, in België 12,7, in Frankrijk 13 en in Oostenrijk 15,4. In de EU is in totaal 26,4 procent van het landoppervlak beschermd natuurgebied. In 2030 moet dat 30 procent zijn krachtens de EU-biodiversiteitsstrategie.
5. Extreem veel kleine dan?
Dat hoor je wel vaak, zelfs uit de mond van een autoriteit als Louise Fresco. Maar uit rapportages van het PBL blijkt dat niet. Althans, niet in vergelijking met ‘buurregio’s: Vlaanderen, Nordrhein-Westfalen, Nedersaksen en Engeland. In Nederland is 20 procent van de aaneengesloten Natura 2000-gebieden kleiner dan 30 hectare, in genoemde buurregio’s loopt dat uiteen van 35 procent tot zelfs meer dan 60 procent. In Nederland is ruim de helft van de aaneengesloten Natura 2000-gebieden 100 hectare of groter, en dat is een relatief groot aandeel. Vooral Tsjechië, Duitsland, Estland en Slovenië hebben veel kleine gebieden. Volgens het PBL wilde Nederland juist alleen grotere gebieden aanmelden, maar nam het op nadrukkelijk verzoek van Brussel ook een aantal kleine op, wegens het belang. De kleine Nederlandse Natura 2000-gebieden zijn vaak stikstofgevoelig, veel van de grote gebieden juist niet. Dat zijn ‘natte’ gebieden als de Waddenzee en het IJsselmeer.
6. Kan Nederland van Natura 2000-gebieden af of die richtlijnen aanpassen?
Twee goede vragen ineen. Het antwoord is niet: nee. Maar ook weer niet dat je zegt: ja. Voorgaande bewindslieden op Landbouw hebben het geprobeerd, dus er liggen mogelijkheden. Wie in de archieven duikt, ontdekt dat in 2011 toenmalig staatssecretaris Henk Bleker het heeft geprobeerd, en najaar 2019 toenmalig minister Carola Schouten. Dat was dus na de uitspraak van de Raad van State. Na aanvankelijke twijfel zag Landbouw in november 2019 opeens mogelijkheden. Het Europees Hof van Justitie, zo was de uitleg, accepteert twee redenen om een natuurgebied zijn bescherm- de status af te nemen. Dat is als er een wetenschappelijke fout is gemaakt bij het verlenen van de Natura 2000-status of als de beschermingsdoelen onhaalbaar zijn – dus als het beoogde natuurgebied eigenlijk niet meer bestaat. Maar die onhaalbaarheid mag niet te wijten zijn aan nalatigheid van de overheid.
7. Hoe verging het minister Schouten?
Najaar 2019 schreef Schouten aan de Kamer in gesprek te willen met Brussel. ‘Het kabinet zet samen met provincies ook in op de verbetering van natuur en beter natuurbeheer. Het kabinet erkent echter ook dat we moeten kijken naar de manier waarop we met natuur omgaan. Zo kan bijvoorbeeld de kwaliteit van sommige kleine Natura 2000-gebieden door hun omvang en ligging structureel zwak zijn en blijven, zelfs als de hiervoor genoemde herstelmaatregelen worden getroffen. Daar waar dat aan de orde is, zal worden bekeken of de beschermde status moet worden aangepast. Daarover gaat het kabinet met de Europese Commissie in gesprek.’
8. En? Gelukt?
Blijkbaar niet. Eind juli 2022 zei het ministerie van Landbouw in het AD: ‘De vorige minister, de huidige minister: we hebben het al zo vaak geprobeerd. Maar in Brussel zeggen ze: ga eerst maar eens terug in stikstofuitstoot, dan praten we wel verder.’ Die ‘vorige minister’ is Schouten, de ‘huidige’ Staghouwer. [Inmiddels is Staghouwer opgestapt en opgevolgd door Piet Adema]
9. En Henk Bleker?
Hij had meer succes. In zijn tijd waren er nog 166 Natura 2000-gebieden in Brussel aangemeld. Als staatssecretaris van Landbouw kwam hij in september 2011, in aanloop naar het nu beruchte PAS en ook in aanloop naar de definitieve aanwijzing, met een tienpuntenplan om ‘meer balans’ te brengen in het Natura 2000-beleid. Meer balans tussen ‘economie en ecologie’, zoals dat heette. De Europese regelgeving stond te vaak ‘maatschappelijke ontwikkelingen in de weg’, zoals de bouw van windmolens of uitbreiding van boerenbedrijven. Twee van de tien punten betroffen het samenvoegen van kleine Natura 2000-gebieden tot grotere én het schrappen van enkele Natura 2000-gebieden. Als de Europese Commissie daartoe toestemming verleende, wilde Bleker van de Europese bescherming van vijf gebieden af.
10. Kreeg hij zijn zin?
Van de vijf bleven er na onderhandelingen met Brussel drie over, zo blijkt uit een rapportage van Blekers opvolger Sharon Dijksma in februari 2013. De (piepkleine) Natura 2000-gebieden Boddenbroek (Overijssel), Groot Zandbrink (Utrecht) en Teeselinkven (Overijssel) mochten van Brussel van de zogeheten communautaire lijst van beschermde gebieden worden gehaald. Twee andere aangemelde Natura 2000-gebieden werden samengevoegd tot het Natura 2000- rivierengebied Rijntakken. Dus toen waren er nog 162.
11. Het kan dus wel, sleutelen aan Natura 2000-gebieden?
Ja. Mits de ‘ecologische functie’ van die gebieden kan worden overgenomen door andere gebieden, bijvoorbeeld door uitbreiding. Maar het is er niet gemakkelijker op geworden. EW’s man in Brussel, René van Rijckevorsel, vroeg het diplomatieke bronnen in Brussel en dat leverde het volgende inzicht op. Nederland kan van Natura 2000-gebieden af, maar het is een zaak van heel lange adem. Sowieso is er voor aanpassing van de richtlijnen een verdragswijziging nodig, waarmee alle 27 landen akkoord moeten gaan. Dat duurt sowieso al een paar jaar. Het vergt ook bewerking van de publieke opinie in de EU, met een team van diplomatieke experts die niks anders doen dan dat. Daarnaast moet Nederland als grootste stikstofuitstoter eerst serieus zijn leven beteren, zijn goede wil tonen en serieuze voortgang maken in het stikstofdossier en de kwaliteit van het oppervlaktewater. Zonder dat eerst te doen, is elke poging kansloos.
12. En het officiële antwoord van de regering? Hoe luidt dat?
Vrijwel eender. Minister Van der Wal zei in juni in de Tweede Kamer, in debat met BBB-Kamerlid Caroline van der Plas, dat de richtlijnen alleen kunnen worden aangepast als zich nieuwe soorten of typen vestigen die moeten worden beschermd. Maar verder? ‘Op dit moment naar Brussel afreizen, met welke vraag dan ook over natuur, natuurbescherming, Natura 2000, Vogel- en Habitatrichtlijn of wat dan ook, is een onhaalbaar pad. Daar wil ik echt wel heel eerlijk over zijn,’ zei Van der Wal. ‘Het antwoord is gewoon nee. We zijn in heel Europa het slechtste jongetje van de klas. Als ik in Brussel ben en vraag om enige coulance, op wat voor gebied dan ook, dan is het enige wat ik terugkrijg: ga je huiswerk doen, laat zien dat je minder stikstof uitstoot, laat zien dat je na al die twintig, dertig jaar eindelijk eens echt de natuur gaat herstellen. Dit is de boodschap.’
13. En wat zeggen deskundigen?
Het wordt eentonig: hetzelfde. Het AD maakte eind juli een rondgang en zette er de volgende kop boven: ‘Experts: Je kunt niet alle Natura 2000-gebieden ten koste van alles overeind houden’. Daar zullen veel boeren verheugd op hebben geklikt, maar het was een dooie-mus-kop. Ook de geraadpleegde deskundigen stellen vast: op korte termijn valt aan rigoureus stikstofbeleid niet te ontkomen. Pas dan ontstaat er misschien ruimte om op lange termijn iets te doen aan de Natura 2000-gebieden. Vooral aan de versnippering, die volgens vijand én vriend niet ideaal is. Dat zou boeren ruimte moeten kunnen bieden. Maar pas op lange termijn.
14. Zijn er andere uitwegen?
Kan die deadline terug van 2030 naar 2035? De kans lijkt nihil. De rechter zal dat opvatten als uitstel. Juist daarom wil een meerderheid van de Kamer, inclusief de vier coalitiepartijen, die nieuwe deadline snel wettelijk vastleggen. Premier Rutte heeft het idee dan ook al afgeschoten. Wat wel voor enige rek kan zorgen, althans ‘maatwerk’ door de provincies bevordert, is het minder heilig maken van de kritische depositiewaarden. Het PBL waarschuwt er al jaren voor dat die een indicatie zijn, en geen bureaucratisch beleidsdoel op zich moeten worden. Het brede doel is natuurherstel, minder stikstofuitstoot een onderdeel. En niet altijd het effectiefste onderdeel om als eerste aan te pakken wanneer je natuurkwaliteit wilt verbeteren.
15. Dat spreekt toch vanzelf?
Blijkbaar niet. ‘Overschrijding van de stikstofdepositiewaarde is niet een maat voor de staat van de natuur, slechts een indicatie,’ zei Martijn Vink, onderzoeker natuur, stikstof en landbouw bij het PBL onlangs tegen EW. Naast stikstof zijn verdroging en een te klein leefgebied ook van invloed op de natuurkwaliteit.
Het PBL pleit er dan ook al tijden voor om te investeren in betere ecologische dataverzameling en wetenschappelijke analyse. Deze gebiedsspecifieke data en analyse ontbreken nu grotendeels. Vink: ‘Het urgentste doel uit de Habitatrichtlijn is het voorkomen van verslechtering. Op landelijke schaal weten we dat niet alle typen stikstofgevoelige natuur achteruit gaan. Het grootste deel vertoont een stabiele of positieve trend en een kleiner deel laat verslechtering zien en vraagt juist om zeer urgente actie wat betreft stikstofdepositie.’
De vraag is volgens Vink alleen wáár die actie het effectiefst kan gebeuren, en wat er in die Natura 2000-gebieden verder aan natuurmaatregelen nodig is om in samenhang tot de meest kosteneffectieve aanpak te komen. Vink: ‘Zo’n verbrede focus op natuurkwaliteit vraagt dus om meer data en analyse en vergt minder stikstofemissiereductie. Dit zal op nogal wat plekken voor boeren meer perspectief bieden om te investeren in innovatieve technologische maatregelen. Als het kabinet strikt blijft sturen op de kritische depositiewaarde, is er minder ruimte voor de boer. Wanneer de natuurkwaliteit wordt meegenomen is die er op meer plekken wel.’
16. Is die boodschap overgekomen?
Daar lijkt het op. Voor 1 oktober komt er een wetenschappelijke, onafhankelijke Ecologische Autoriteit. Die krijgt een centrale rol in het sturen op natuurkwaliteit en dus niet op alleen ‘stikstof’. Wellicht zorgt dat voor lucht.
