Thom de Graaf: De overheid kan beter en moet beter

Overal zie je overbelasting en onderbezetting. In de zorg, de bouw, bij de rechterlijke macht. Dat betekent dat de overheid keuzes moet maken, schrijft Thom de Graaf, vicepresident van de Raad van State. Niet alles kan en zeker niet tegelijk. Zoals de oude Drees al zei.

De problemen zijn groot. Het woord ‘crisis’ valt vaak, misschien zelfs té vaak. Een algehele oplossing voor alle problemen is er natuurlijk niet. Maar we moeten vooral niet met zijn allen gaan zitten somberen, laat staan bij de pakken neer zitten. De overheid kan beter.

Thom de Graaf: de overheid staat voor een grote uitdaging

In het jaar 333 voor Christus, zo verhaalt de mythe, werd Alexander de Grote in de stad Gordium geleid naar een knoop die onmogelijk te ontwarren leek. Er was geen begin of eind aan te ontdekken. Het was dan ook nog niemand gelukt om de knoop uit elkaar te halen. Wie het toch zou lukken, zou volgens een orakel de heerser van heel Azië worden. Alexander wikte en woog, en concludeerde dat het orakel niets had gezegd over hoe de knoop moest worden losgemaakt. Kordaat hief hij zijn zwaard en hakte de knoop in tweeën. Zo komen wij aan het gezegde ‘de knoop doorhakken’.

Ruim 2.300 jaar later zien bestuurders en politici zich ook voor uitdagingen gesteld die zo ingewikkeld en met elkaar verweven zijn dat de knoop maar niet te ontwarren lijkt. De geopolitieke situatie is, op zijn zachtst gezegd, erg gespannen. In Oekraïne woedt al bijna anderhalf jaar een vreselijke oorlog waar voorlopig nog geen einde aan lijkt te komen. Ook ons land wordt hierdoor geraakt, niet alleen als lid van het westerse bondgenootschap dat Oekraïne steunt in het verweer tegen de Russische agressie, maar ook in meer directe zin: hoge energieprijzen en sterk gestegen inflatie. Uitdagingen die nog eens boven op andere acute maatschappelijke vraagstukken komen. Ik denk bijvoorbeeld aan de opgaven rond de leefomgeving van burgers, zoals een groot woningtekort, aanpassingen in de agrarische sector en natuurlijk de energietransitie. Allemaal uitdagingen die een beroep doen op dezelfde schaarse ruimte en daarmee ons allemaal raken. Ruimte voor bijvoorbeeld velden met zonnepanelen, windmolenparken, een miljoen extra woningen in 2050, circulaire landbouw, nieuwe infrastructuur én stijgend water – het moet allemaal ergens vandaan komen.

Denk verder aan migratie, de opvang van asielzoekers in het bijzonder, en de aanhoudende problemen in de jeugdzorg, die ondanks verschillende structuurwijzigingen nog lang niet zijn opgelost. Integendeel, het drama van de kinderopvangtoeslagen kennen wij allemaal. De hersteloperatie die nu loopt, blijkt niet alleen tijdrovend maar ook bijzonder ingewikkeld. Allemaal terreinen waar de uitvoering vaak vastloopt. Mede door grote tekorten aan personeel en voorzieningen.

De omstandigheden om heldere keuzes te maken en goed te besturen zijn tegenwoordig wel fundamenteel anders dan in de tijd van Alexander de Grote, maar eigenlijk ook in vergelijking tot enkele decennia geleden. Ons ‘poldermodel’ waarin uiteenlopende opvattingen en belangen door goed overleg toch tot besluitvorming met groot draagvlak konden leiden, is door maatschappelijke polarisatie steeds verder onder druk gekomen. Het zorgvuldig masseren van tegenstellingen om die vervolgens te kunnen overbruggen, kost tijd en geduld en slechts weinigen kunnen dat nog opbrengen. Bovendien laat een aantal van de geschetste problemen geen langer tijdverlies meer toe. Het mislukken van de onderhandelingen om tot een landbouwakkoord te komen (in het moderne mediajargon ‘klappen van het akkoord’), spreekt boekdelen.

Totale versnippering van het partijenlandschap

De politieke weerslag van de maatschappelijke centrifugale krachten is de nagenoeg totale versnippering van het partijenlandschap. Grote fracties die in zekere zin de weerspiegeling vormden van maatschappelijke belangen en gezindten, bestaan niet meer. De grootste fractie in de Tweede Kamer van nu, de VVD, komt bij lange na niet aan de zetelaantallen van weleer toen de voormalige volkspartijen CDA en PvdA regelmatig meer dan vijftig zetels behaalden. De Tweede Kamer kent momenteel liefst twintig fracties, een versplintering die niet alleen door ons kiesstelsel in de hand wordt gewerkt, maar ook door de mogelijkheid om zich met behoud van zetel af te splitsen en een nieuwe ‘groep’ in de Kamer te vormen.

Zo dreigt onze volksvertegenwoordiging steeds meer een verzameling van individuele wensen en noden te worden en raakt de representatie van maatschappelijke hoofdstromingen, voor zover die er nog zijn, meer en meer op de achtergrond. Kleine fracties hebben uiteraard minder mogelijkheden om zich in alle beleidsterreinen te verdiepen, wat de wetgevingsfunctie van de Kamer als geheel niet ten goede komt. Ook de controletaak komt zo onder druk. Dat werd recentelijk weer zichtbaar toen het presidium van de Kamer moest besluiten de parlementaire enquête over het coronabeleid op de lange baan te schuiven. Er was onvoldoende animo onder de leden voor dit belangrijke maar tijdrovende werk.

Meerderheden smeden voor politieke beleidskeuzes is er ook niet makkelijker op geworden, nu de tot regeren geneigde partijen in het midden terrein hebben verloren en de politieke flanken, vooral ter rechterzijde, sterk zijn opgekomen. Daar komt nog bij dat kabinetten sinds 2010 vaker niet dan wel op een meerderheid in de Eerste Kamer kunnen rekenen en dat het huidige kabinet, net als het vorige, is samengesteld uit partijen die op belangrijke onderwerpen sterk met elkaar van mening verschillen. Dat leidt tot dichtgetimmerde regeerakkoorden en een gebrek aan politieke speelruimte voor de zittende coalitie.

Een voorbeeld is de totstandkoming van het voorstel van het kabinet voor een zogenoemde ‘spreidingswet’ die gemeenten een wettelijke taak geeft in de opvang van asielzoekers. Het oordeel van de Afdeling advisering van de Raad van State was, kort samengevat: ‘onduidelijk en onnodig complex’. Kritiek die door onder meer de gemeenten zelf werd gedeeld. Het voorstel was tot stand gekomen na intensieve onderhandelingen met en tussen de coalitiefracties. Staatssecretaris Eric van der Burg hield daarom onverkort vast aan het wetsvoorstel. Hij verwachtte dat het voorstel anders niet door de Tweede Kamer zou komen. Volgens minister Sigrid Kaag zouden aanpassingen zoals de Raad voorstelt zelfs ‘een precaire balans verstoren, die juist zorgt voor draagvlak. Het is uiteindelijk een politieke weging’. Dat is natuurlijk waar, al is dat toch iets anders dan kwalitatief goede wetgeving.

Uitdagingen groot, verwachtingen hooggespannen en geduld beperkt

De geagiteerde samenleving en de politieke pendant daarvan in Den Haag zorgen er in een krachtige mediadynamiek voor dat bestuurders als nooit tevoren onder constante druk staan om resultaten te boeken, en dan ook nog eens zo snel mogelijk. We want it all and we want it now, om het bekende liedje van Queen te parafraseren.

De uitdagingen zijn groot, de verwachtingen hooggespannen, terwijl het geduld beperkt is. Dat leidt niet zelden tot beloften die snel worden gedaan, maar niet gemakkelijk kunnen worden waargemaakt en tot de neiging om de verantwoordelijkheid van de overheid op te rekken tot over de grens waarbinnen dat nog redelijk en verstandig is.

Grote idealen, smalle marges noemden de historici van het Nijmeegse Centrum voor Parlementaire Geschiedenis hun standaardwerk over de roerige politiek van de jaren zeventig. In zekere zin herhaalt de geschiedenis zich. De samenleving is in vele opzichten in transitie en de overheid zoekt in een turbulent klimaat naar vormen en middelen om daaraan sturing te geven. Dat velen zich tegelijkertijd van overheid en parlementaire democratie lijken af te wenden, is zorgelijk. Natuurlijk is de onvrede over de toeslagenaffaire en de gevolgen van Groningse gaswinning begrijpelijk. Veel mensen zijn daarvan slachtoffer geworden. De andere kant van de medaille is echter dat in onze democratische rechtsstaat deze gebreken gelukkig aan het licht komen en – hoe moeizaam soms ook – worden hersteld. Verantwoordelijkheid leidt nog steeds tot verantwoording en recht krijgt uiteindelijk zijn loop.

De overheid staat zichtbaar onder druk

In het laatste jaarverslag concludeert de Raad van State dat de overheid zichtbaar onder druk staat, haar slagkracht afneemt en de uitvoering van wetgeving en beleid vastloopt. Wij hebben dat geïllustreerd aan de hand van enkele maatschappelijke thema’s die hierboven al kort werden genoemd: toeslagen, jeugdhulp, asielbeleid en de opgaven in het ruimtelijk domein. Op al deze terreinen is in meer of mindere mate sprake van ingewikkelde en soms gestapelde wetgeving en uitvoeringsproblemen als gevolg van te hoge belasting en te weinig menskracht en voorzieningen bij de instanties die de wetten moeten uitvoeren.

Een bijzonder voorbeeld van deze tekorten is zichtbaar binnen de rechtspraak. De toegang tot het recht is een groot goed en die toegang is voor burgers in de afgelopen jaren steeds beter en makkelijker geworden. De keerzijde is dat de rechtspraak overbelast is en een tekort aan gekwalificeerde mensen heeft, rechters en juridische ondersteuners.

Een wel erg drastisch gevolg hiervan was vorig jaar het besluit van het Openbaar Ministerie om ongeveer 1.500 zaken niet meer bij de rechtbank Gelderland aan te brengen en in plaats daarvan te seponeren of af te doen met een zogenoemde strafbeschikking. De achterstanden waren te hoog opgelopen en de rechtbank kampte met een tekort aan rechters. Zoiets heeft natuurlijk een enorme impact, niet alleen voor de slachtoffers, maar ook op de handhavers en opsporingsdiensten en in het algemeen op het rechtsgevoel van de samenleving.

Rechters raken ook overbelast als overheidsdiensten zwaar onderbezet zijn en daarom massaal wettelijke beslistermijnen niet halen, wat dan weer tot nieuwe gerechtelijke procedures leidt. Ook de rechters bij de Raad van State, de staatsraden van de Afdeling bestuursrechtspraak, merken de toegenomen druk om meer zaken versneld af te doen, in combinatie met een groot aantal vacatures voor ondersteunende juristen. Tekorten aan personeel, middelen en technische capaciteiten zijn niet zomaar op te lossen. De overheid kan niet toveren en heeft ook geen oneindige deep pockets, al leek het de laatste jaren weleens alsof geld gratis beschikbaar was. Kabinet en Kamer weten inmiddels beter.

Hoe meer beloftes, hoe groter het risico dat deze onhaalbaar worden

Een rode draad lijkt de afgelopen jaren te zijn geweest een gebrek aan terughoudendheid van politici in het formuleren van wensen en initiatieven. De ambitie is begrijpelijk vaak groot. Dat geldt ook voor de neiging om snel en zichtbaar stappen te zetten. Het gevolg is wel veel en te snel gestapelde wetgeving. Die is vaak dan ook nog erg gedetailleerd, om ervoor te zorgen dat de wet elk potentieel onrecht bestrijkt. ‘Achterdeurtjes en extra balkonnetjes’ die met goede bedoelingen worden aangebouwd, maar wetten onnodig ingewikkeld maken.

Niet alleen burgers, maar vaak ook ambtenaren en uitvoerders zien vervolgens door de bomen het bos niet altijd meer. Aanpassingen, bijvoorbeeld door ingediende amendementen op een wetsvoorstel, die op zichzelf nuttig en effectief zijn, kunnen op zo’n manier toch contraproductief uitpakken. Gestrande of slecht uitgevoerde ideeën veroorzaken juist onduidelijkheid of zelfs weer nieuwe problemen. Bovendien: hoe meer beloftes, hoe groter het risico dat deze onhaalbaar worden. Beloften maken schuld, en als die schuld niet kan worden ingelost, is dat funest voor het vertrouwen in de overheid.

Het is daarom verstandig om verwachtingen te reduceren. Beter ‘onderbeloven’ en ‘overpresteren’ dan het omgekeerde. Kortom: beloof niet te veel, stel haalbare doelen en houd wetgeving eenvoudig en overzichtelijk. Dat betekent dus keuzes maken, ook om het beroep op schaarse menskracht en middelen te beperken. Hoe moeilijk dat voor politici en beleidsmakers ook is, en ik spreek uit ervaring: ‘nee’ is ook een optie. Ook als dat op de korte termijn een minder populair antwoord is.

Overheid geneigd om onrecht dat burgers ervaren, financieel te vergoeden

Met het gebrek aan terughoudendheid in ambities en beloften hangt nauw samen wat ik kortweg maar de compensatiebehoefte noem. Steeds vaker is de overheid geneigd om onrecht dat burgers ervaren, financieel te vergoeden. Dat is op zich begrijpelijk, maar de vraag is of dat ook logisch en verstandig is als de overheid voor dat onrecht niet verantwoordelijk is en er bovendien geen enkele juridische verplichting bestaat. Is dat op de lange duur vol te houden?

Voorbeelden te over: ik noem de tegemoetkomingen voor studenten die de afgelopen jaren geen basisbeurs hebben gekregen (de ‘pechgeneratie’), Surinaamse Nederlanders met een AOW-gat en zorgverleners die lijden aan postcovid. Maar denk ook aan het prijsplafond vanwege de gestegen energieprijzen. Uiteindelijk komt de bodem van de ‘diepe zakken’ vande overheid altijd in zicht. Principiëler is de vraag waarvoor de overheid in onze samenleving nu eigenlijk verantwoordelijk moet worden geacht en waarvoor niet.

Zelden komt dat fundamentele punt aan de orde terwijl de overheidsbeurs al wel getrokken wordt. Het gebaar, een ‘coulancebetaling’, dat daarmee wordt gemaakt, is genereus, maar creëert vooral nieuwe discussies: waarom in het ene geval wel en in het andere niet betalen, waarom in het verleden niet en nu wel? Waarom wel op het terrein van VWS of OCW, maar niet in andere sectoren? Waarom geen compensatie voor bijvoorbeeld de starters op de woningmarkt die kampen met hoge huizenprijzen en nu de hypotheekrente omhoog zien gaan?

Van meerdere kanten wordt nu kritisch gereflecteerd op deze compensatiebehoefte en de ‘compensatiemaatschappij’. Niet alleen in adviezen en beschouwingen van de Raad van State, maar laatstelijk ook nog in de EW Economie-lezing van CPB-directeur Pieter Hasekamp en eerder onder meer in de oratie van de Amsterdamse hoogleraar Bestuursrecht Jacobine van den Brink. Niet elk gevoeld onrecht in de samenleving kan door de overheid worden afgekocht, niet elke beleidswijziging moet en kan worden gecompenseerd met geld. Een fundamenteel debat over de reikwijdte van de overheid is op zijn plaats.

Beleid, wetgeving en uitvoering vormen een ‘heilige drieeenheid’

Een laatste rode draad is onvoldoende samenhang tussen wetgeving, beleid en uitvoering. Of een wet uiteindelijk het beoogde effect heeft, valt of staat met de uitvoering. Een wet die niet kan worden uitgevoerd of slechts tegen veel te hoge kosten, is een lege huls. Wordt een wet verkeerd begrepen of maar half uitgevoerd, dan kan het resultaat heel anders worden dan de wetgever voor ogen had. Te vaak komt nog voor dat de daadwerkelijke uitvoering van politieke wensen te weinig aandacht krijgt.

Waartoe dit uiteindelijk kan leiden, hebben we gezien bij de kinderopvangtoeslagenaffaire. Ons toeslagenstelsel is groots opgezet en zeer verfijnd. Dit om snel en precies juist die huishoudens te ondersteunen die het nodig hebben. Maar dat systeem loopt tegen zijn grenzen aan en vraagt een grote, en niet altijd effectieve, inzet van schaarse middelen. Het systeem is zo complex geworden dat uitvoerders en betrokken ouders niet meer weten waar ze aan toe zijn. Algoritmes moeten uitkomst bieden, maar die leiden – met enig gevoel voor understatement – niet altijd tot rechtvaardigheid.

Al eerder heeft de Raad van State erop gewezen dat beleid maken, wetgeven en uitvoeren niet als een lineair proces moet worden gezien, dat wil zeggen: eerst beleid bedenken, dat dan in een regeling gieten en tot slot uitvoeringsdiensten of gemeenten vragen om wat is bedacht en opgeschreven, in de praktijk te brengen. Beleid, wetgeving en uitvoering vormen een ‘heilige drieeenheid’. Uitvoerders en wetgevingsambtenaren moeten vanaf het begin betrokken zijn. Kan het in een heldere regeling worden opgeschreven, kunnen burgers begrijpen wat van ze wordt gevraagd en kunnen ze dat dan ook doen? En kunnen de uitvoeringsorganisaties dat in de praktijk wel aan met de beschikbare middelen en mensen?

Thom de Graaf: de overheid kan beter en moet beter

Slagvaardigheid is een voorwaarde voor vertrouwen van mensen. Een overheid die niet of maar half levert, verliest aan legitimatie. Wat helpt om de slagkracht te herwinnen, is een zekere bescheidenheid: reduceer verwachtingen, streef naar eenvoud in wetgeving en maak duidelijke, onderbouwde keuzes met haalbare en uitvoerbare doelen. Zo slagvaardig als Alexander de Grote was met zijn zwaard, zal het niet altijd kunnen. Maar knopen doorhakken is wel een kerncompetentie van goed overheidsbestuur. Net als ‘nee’ kunnen zeggen als wat gevraagd wordt niet kan worden uitgevoerd, niet door de overheid moet worden opgelost of tegen een te hoge prijs. Niet alles kan en zeker niet alles tegelijkertijd. Drees zei het al. Er moet dus worden gekozen.