Waarom de EU een statenverbond moet blijven (en geen federale staat moet worden)

Als we geen speelbal willen zijn van grootmachten, zullen we in Europa krachten moeten bundelen. De Europese Unie moet daarom een statenverbond blijven van landen die samen optrekken en die er bewust voor (kunnen) kiezen om bevoegdheden wel of niet samen uit te oefenen, schrijft gedeputeerde Eddy van Hijum in een ingezonden opiniestuk.

Europa staat voor enorme geopolitieke uitdagingen. Vrijheid, democratie en welvaart op het continent leken lange tijd vanzelfsprekend, maar staan ineens weer op de tocht. Rusland blijkt geen boodschap te hebben aan het zelfbeschikkingsrecht van landen die ooit tot het Sovjet-imperium behoorden. Onze energie- en voedselzekerheid staan op het spel. China daagt met een assertieve grondstoffen- en industriepolitiek de westerse wereld uit. En de Verenigde Staten zijn nog altijd een sterke bondgenoot, maar kunnen we daarop blijven rekenen?

Als we geen speelbal willen zijn van grootmachten, zullen we in Europa krachten moeten bundelen. De Europese Unie (EU) stelt landen in staat om tegenspel te bieden en de belangen van burgers en bedrijven te beschermen. Er wordt nagedacht over ‘strategische autonomie’, over industriepolitiek, over ingrepen in de energiemarkt en zelfs over meer militaire samenwerking. Dit alles vergt op zijn minst enige slagkracht op het supranationale niveau. Volgens sommigen past bij deze geopolitieke ambitie ook dat we de Europese Unie moeten optuigen als een federale staat. In Duitsland schetst het coalitieakkoord van SPD, FDP en Grünen (2021) het perspectief van ‘einem föderalen europäischen Bundesstaat, der dezentral auch nach den Grundsätzen der Subsidiarität und Verhältnismäßigkeit organisiert ist und die Grundrechtecharta zur Grundlage hat’. (Een federale Europese staat die op gedecentraliseerde wijze is georganiseerd, mede overeenkomstig de beginselen van subsidiariteit en evenredigheid, en gebaseerd is op het Handvest van de grondrechten.)

Een federale staat?

Federalisering is een keuze voor verstatelijking van de EU, met ingrijpende gevolgen. Voor de EU-lidstaten betekent dit model hoe dan ook dat zij een deel van hun nationale taken en bevoegdheden permanent afstaan aan ‘Brussel’. Als deelstaten kunnen zij in beginsel op veel terreinen autonoom blijven. Deelstaten kunnen federale bevoegdheden echter niet terugvorderen en ook niet uit de federatie treden. Het machtsevenwicht tussen het federale en decentrale niveau ligt doorgaans vast in een grondwet. Hierin wordt ook geregeld hoe federale wetten worden vastgesteld en wat daarbij de rol is van de deelstaten. Als we het Duitse voorbeeld van een federale staat volgen, dan zou de Europese Commissie de rol van regering op zich nemen en samen met een direct gekozen Europees Parlement wetten vaststellen. De rol van de Europese Raad bij EU-wetgeving en -beleid zou verdwijnen; vertegenwoordigers van de deelstaten krijgen hooguit een plek in een Europese senaat.

Voorstanders van federalisering stellen dat de EU ook in de huidige opzet al federale trekken heeft. Ook nu hebben landen in verdragen immers al bevoegdheden aan Brussel overgedragen. En steeds meer besluiten worden door de Europese Raad met gekwalificeerde meerderheid genomen. In een federale staat zou scherper dan nu een onderscheid gemaakt kunnen worden tussen federale en decentrale taken. Ook zou de EU meer collectieve slagkracht krijgen, doordat de Europese overheid niet langer namens 27 landen maar namens bijna vijfhonderd miljoen inwoners kan optreden. Waarom zouden we huiverig zijn voor deze sprong voorwaarts?

Soevereiniteit

Het antwoord is: omdat Nederland dan zijn soevereiniteit moet opgeven. De Europese kernwaarden vrijheid en democratie komen op ultieme wijze tot uitdrukking in het zelfbeschikkingsrecht van naties. Dit uitgangspunt moet niet worden ingeleverd om de bedreiging ervan te weerstaan. De betrokkenheid van landen is bovendien de beste garantie dat de EU niet nog verder losgezongen raakt van de samenleving. Er bestaat in Nederland zeker draagvlak voor de Europese Unie. De voordelen van de interne markt en van internationale samenwerking worden gezien. Maar er is geen steun voor een Europese ‘superstaat’. De uitslag van het referendum in 2005 over de Europese Grondwet was op dit punt volstrekt helder. Een recente studie van het Sociaal en Cultureel Planbureau (2021) laat zien dat de grondhouding van de bevolking sindsdien niet is veranderd. Samenwerking op het gebied van criminaliteit, klimaat en migratie wordt door velen als wenselijk gezien. Maar een meerderheid vindt ook dat Nederland al te veel macht heeft overgedragen. Thema’s als onderwijs, gezondheidszorg, sociale zekerheid en pensioenen horen thuis op nationaal niveau, vindt men. En er is geen steun voor Europese belastingen. De ingrijpende wijziging van staatsrechtelijke verhoudingen bij federalisering van de EU zou zeker een nieuw referendum rechtvaardigen. Minimaal zou zo’n voorstel in Nederland door het parlement als een grondwetswijziging (en níet als een verdragswijziging) moeten worden behandeld.

Transferunie

Maar het is zeer de vraag of de 27 lidstaten het eens kunnen worden over de vraag welke taken op federaal niveau thuis horen. Dat de interne Europese markt gepaard gaat met regels en bepaalde interventies is niet echt omstreden. Maar de Duitse bondskanselier Olaf Scholz wil ook bij meerderheid kunnen beslissen over belastingen en een permanente Europese werkloosheidsverzekering (SURE) invoeren. Zuidelijke lidstaten speculeren openlijk over een permanent Europees steunfonds op basis van gemeenschappelijke schulden en eurobonds. Dit is de olifant in de kamer: hoe gaat de federale overheid zich verhouden tot de grote verschillen in de economische en financiële ontwikkeling van de lidstaten? Komt er een ‘Hamiltonian moment’ waarbij de federale overheid alle schulden van de deelstaten overneemt? En met welke middelen kunnen de federale overheden macro-economische divergentie in de eurozone stabiliseren? Noordelijke lidstaten zullen een strenge federale overheid voor zich zien die hooguit incidentele steun verleent aan deelstaten in ruil voor hervormingen en bezuinigingen. Deelstaten zouden (net als in de Verenigde Staten) failliet moeten kunnen gaan als zij hun begroting en kredietwaardigheid niet op orde hebben. Zuidelijke landen zullen liefst alle bestaande schulden willen ‘poolen’ en permanente financiële transfers eisen om de nadelen van de relatief sterke euro te compenseren. Het is een keuze die nu nog aan het zicht wordt onttrokken door de ruimhartige opkoop van staatsschulden door de Europese Centrale Bank (ECB) – een vorm van monetaire financiering die op basis van de huidige verdragen eigenlijk niet is toegestaan.

In de huidige situatie berust het budgetrecht exclusief bij de nationale parlementen, die jaarlijks contributie afdragen voor de EU-begroting. Onderdeel van deze begroting is ook het ‘cohesiebeleid’, waarvan arme landen en regio’s (veel) meer profiteren dan rijke landen en regio’s. Het Europese herstelfonds van 750 miljard euro, waarvoor de EU zelf geld leende op de kapitaalmarkt, werd politiek verkocht als een eenmalige steunoperatie voor landen die zwaar waren getroffen door corona. Inmiddels ligt er een voorstel om de lening af te lossen met onder meer een permanente Europese heffing op CO2-emissies (ETS). De opbrengsten worden ook gebruikt voor weer nieuwe transfers tussen lidstaten (Sociaal Klimaatfonds). Opmerkelijk is bovendien dat een meerderheid van de lidstaten kan beslissen om een correctie toe te passen als de opbrengstverhouding tussen landen hun niet bevalt. Het draagt bij aan het gevoel dat Nederland steeds verder een transferunie wordt ingetrokken.

Ondersneeuwen

Als landen het al eens worden over het federale takenpakket, is het vervolgens de vraag of en hoe de centrale overheid nog rekening houdt met de opvattingen en belangen van kleinere landen. Nationale belangen kunnen makkelijk ondersneeuwen in een regering en parlement waar de meerderheid besluit en waarin Nederland niet sterk vertegenwoordigd is. In de huidige situatie moet de Europese Commissie voor veel voorstellen – waaronder de Europese meerjarenbegroting (MFK) – steun verwerven van álle lidstaten in de Europese Raad. Een veto ligt voortdurend op de loer. De zoektocht naar consensus verloopt traag en stroperig, maar levert doorgaans wel resultaat op. Ook kleinere landen hebben invloed en grotere landen kunnen hun zin niet doordrukken. Het Verdrag van Lissabon (2007) geeft nationale parlementen bovendien een mogelijkheid om EU-wetsvoorstellen te toetsen aan het subsidiariteitsbeginsel: hoort dit onderwerp thuis op Europees niveau? Of kan het beter worden overlaten aan de nationale, regionale of lokale overheid? Parlementen kunnen een gele kaart trekken of − in uitzonderlijke gevallen − een ‘opt out’ bedingen. Deze checks and balances ontbreken wanneer een centrale overheid zelfstandig kan beslissen over de uitoefening van federale taken. Een kanttekening hierbij is dat deze mogelijkheid door het parlement nu maar beperkt wordt benut. Het komt nog te vaak voor dat Nederland pas wakker wordt als een Europese richtlijn of verordening al is aangenomen en de gevolgen in de praktijk voelbaar worden. Het parlement zou voorstellen voor nieuwe EU-regels scherper kunnen toetsen op subsidiariteit en proportionaliteit. Denk aan de wetgeving over nieuwe Europese belastingen (zie hiervoor) of het verstrekkende voorstel voor een Europese Natuurbeschermingswet. Ook regionale en lokale overheden zouden beter bij de voorbereidingen en ‘impact assessment’ betrokken moeten worden.

Gemeenschap

Een belangrijke bedenking bij een federale unie is voorts dat het een staat zonder volk zou zijn. Burgers in Europa ontlenen hun identiteit nog altijd vooral aan hun eigen taal, cultuur, tradities en geschiedenis. Het recht op vrijheid en zelfbestuur wordt overwegend op nationaal niveau beleefd en gevierd. En het maatschappelijke en politieke debat heeft vooral plaats in nationale parlementen en via nationale media. Er is niet echt sprake van een gemeenschap (‘we, the people’) op Europees niveau, en de betrokkenheid bij de Europese democratie is beperkt. Dit laatste is natuurlijk geen absoluut gegeven. Er zijn goede initiatieven om burgers en organisaties beter bij Europees beleid te betrekken. Ook het lokale en het regionale niveau bieden kansen om gemeenschappen te verbinden aan collectieve opgaven. Maar spreken over Europa als politieke gemeenschap doet door de grote culturele en religieuze verschillen geforceerd aan. De meeste Europese landen delen belangrijke (westerse) rechtstatelijke beginselen zoals het respecteren van mensenrechten, integer bestuur, onafhankelijke rechtspraak, bescherming van minderheden en pluriforme journalistiek. Deze waarden zijn doorgaans verankerd in de Grondwet van de lidstaten zelf. Dit is ook het primaire niveau om het maatschappelijke en politieke debat over de betekenis van deze waarden te voeren. Landen kunnen elkaar uiteraard aanspreken op naleving en samen optreden bij grove schendingen. Hiervoor is ooit de Raad van Europa opgericht. Maar een rechtsstaat kan niet van bovenaf worden opgelegd; die moet uiteindelijk door de samenleving zelf worden gedragen. Het is in dit kader wel goed verdedigbaar dat de EU zich namens de deelnemende landen opwerpt als hoeder van de rechtsstaat. Lidstaten die de beginselen systematisch schenden, kunnen worden geconfronteerd met kortingen op subsidies of sancties. Maar strikt genomen zijn het ook hier de landen zelf die via het ‘conditionaliteitsregime’ voorwaarden verbinden aan de financiële steun die zij aan andere landen geven. De solidariteit tussen landen is niet onbegrensd, noch onvoorwaardelijk.

Statenverbond

Al met al kan de Europese Unie naar mijn mening beter een statenverbond blijven van landen die samen optrekken en die er bewust voor (kunnen) kiezen om bevoegdheden wel of niet samen uit te oefenen. Het beginsel ‘subsidiariteit’ gaat in essentie over het recht van gemeenschappen om zichzelf te besturen; niet over een ‘optimale’ toedeling van taken en bevoegdheden aan hogere en lagere bestuurslagen. De EU moet daadkracht kunnen tonen zonder te verworden tot een technocratische centrale bestuurslaag. Hiervoor is het cruciaal dat de Unie niet op drift raakt, los van haar ankers. We kunnen ons hier laten inspireren door onze eigen geschiedenis. Ook de Republiek der Zeven Provinciën was van 1588 tot 1795 een statenverbond. De Nederlanden waren in die tijd in sociaal, cultureel en politiek opzicht allesbehalve een eenheid; de Provinciale Staten waren soeverein. Desondanks was de Republiek een geopolitieke factor van betekenis die zich wist te handhaven in een vijandige omgeving. Voor die opgave staan we vandaag de dag opnieuw.